2025年03月15日
星期六
時間：2019-11-14 來源：《中國法律年鑒》社 責任編輯：yyx
一、關于全國人大及其常委會的立法工作和監(jiān)督工作
2018年，中國全國人大及其常委會通過憲法修正案，制定法律9件，修改法律47件，通過有關法律問題和重大問題的決定16件。截至2018年12月底，中國現(xiàn)行有效的法律共271件。
（一）通過憲法修正案
憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。3月，第十三屆全國人大一次會議對現(xiàn)行憲法作出第五次修改，這是歷次修憲中修改內(nèi)容最多、修改幅度最大的一次，共有21個條文，其中11條同設立監(jiān)察委員會有關。具體修改內(nèi)容：一是確立科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位。二是調整充實中國特色社會主義事業(yè)總體布局和第二個百年奮斗目標的內(nèi)容。三是完善依法治國和憲法實施舉措。四是充實完善我國革命和建設發(fā)展歷程的內(nèi)容。五是充實完善愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線和民族關系的內(nèi)容。六是充實和平外交政策方面的內(nèi)容。七是充實堅持和加強中國共產(chǎn)黨全面領導的內(nèi)容。八是增加倡導社會主義核心價值觀的內(nèi)容。九是修改國家主席任職方面的有關規(guī)定。十是增加設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的規(guī)定。十一是增加有關監(jiān)察委員會的各項規(guī)定。這次憲法修改，充分體現(xiàn)了堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，具有堅實的政治基礎、法理基礎、實踐基礎和社會基礎，對于在法治軌道上更好堅持和發(fā)展中國特色社會主義，更好發(fā)揮憲法的國家根本法作用，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，具有重大而深遠的意義。
（二）統(tǒng)籌編制和實施十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃
9月，全國人大常委會召開立法工作會議，全面部署十三屆全國人大常委會立法工作并發(fā)布十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。立法規(guī)劃提出一類項目和二類項目共計116件。其中，條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的立法項目69件，主要有：修改全國人大組織法、地方組織法、國務院組織法、專利法、著作權法、行政處罰法、治安管理處罰法等，制定外商投資法、學前教育法、文化產(chǎn)業(yè)促進法、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法、房地產(chǎn)稅法、個人信息保護法、數(shù)據(jù)安全法、社會救助法等，編纂民法典。需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的立法項目47件，主要有：修改監(jiān)督法、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法、道路交通安全法、科學技術進步法、審計法、老年人權益保障法、仲裁法等，制定監(jiān)察官法、期貨法、能源法、電信法、航天法、退役軍人保障法、民事強制執(zhí)行法等。此外，還有一批立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項目。
（三）制定和修改一批重要法律
——制定監(jiān)察法。制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容和關鍵環(huán)節(jié)。3月，第十三屆全國人大一次會議審議通過監(jiān)察法。該法落實新通過的憲法修正案的規(guī)定，明確國家監(jiān)察機關作為行使國家監(jiān)察職能、開展反腐敗工作專責機關的性質地位和職責，構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制；擴大監(jiān)察對象，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋；豐富監(jiān)察手段，賦予監(jiān)察機關必要的權限；嚴格規(guī)范監(jiān)察程序，并加強對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督。
——制定英雄烈士保護法。英雄烈士是中華民族的杰出代表，英雄烈士的事跡和精神是中華民族共同的歷史記憶和寶貴的精神財富。4月，全國人大常委會審議通過英雄烈士保護法。該法明確英雄烈士的歷史功勛和人民英雄紀念碑的法律地位，規(guī)定了紀念緬懷英雄烈士活動、弘揚傳承英雄烈士精神、烈士褒揚和遺屬撫恤優(yōu)待，加強對英雄烈士名譽榮譽的法律保護等措施，堅決回擊丑化、詆毀、侮辱、誹謗英雄烈士的惡劣行為，為在全社會弘揚傳承英雄烈士精神和愛國主義精神，激發(fā)實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的強大精神力量，提供了堅實的法治保障。
——制定人民陪審員法。人民陪審員制度是社會主義民主政治的重要內(nèi)容，是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分。4月，全國人大常委會審議通過人民陪審員法。該法在總結改革試點工作經(jīng)驗基礎上，擴大了人民陪審員的選任范圍，規(guī)定了司法行政機關牽頭推薦、人大常委會任命、法院使用的選任工作機制，合理確定了人民陪審員的參審案件范圍和參審職權，明確了人民陪審員參加審判的程序和要求，完善了人民陪審員的退出和懲戒機制，加強了人民陪審員的履職保障等，有利于更好保障人民群眾依法有序參加審判活動，促進司法公正，增強司法公信。
——制定電子商務法。8月，全國人大常委會審議通過電子商務法。該法貫徹落實新發(fā)展理念，適應電子商務快速發(fā)展和新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)的實際，堅持促進發(fā)展與規(guī)范經(jīng)營并重，將電子商務的主要模式和業(yè)態(tài)納入調整范圍，明確電子商務經(jīng)營者特別是平臺經(jīng)營者在保障公平交易、保護知識產(chǎn)權、保護消費者權益和個人信息等方面的義務與責任，規(guī)范經(jīng)營者辦理工商登記和免于登記的情形，嚴格禁止虛假宣傳、強行搭售、通過搜索和競價排名誤導消費者等行為，完善市場治理體系，依法保障各方主體的合法權益，有效維護市場秩序和公平競爭，推動電子商務創(chuàng)新發(fā)展、健康發(fā)展、持續(xù)發(fā)展。
——制定土壤污染防治法。依法保護土壤環(huán)境，是保障人民群眾“吃得放心、住得安全”的民生工程。8月，全國人大常委會審議通過土壤污染防治法。該法堅持預防為主、保護優(yōu)先、源頭防控、強化企業(yè)主體責任和政府監(jiān)管責任，建立健全土壤污染防治規(guī)劃、標準、普查、監(jiān)測等基本制度，根據(jù)農(nóng)用地、建設用地等不同用途和污染程度規(guī)定了不同的管控和修復措施，強化了對污染土壤行為的懲罰。
——制定國際刑事司法協(xié)助法。10月，全國人大常委會審議通過國際刑事司法協(xié)助法。該法堅持主權原則和合作理念，堅持從國情出發(fā)，兼顧我國實踐、外國經(jīng)驗和國際條約，做好與引渡法、刑事訴訟法、監(jiān)察法等法律的銜接，完善了我國司法協(xié)助體制，規(guī)范了相關部門在刑事司法協(xié)助工作中的管理職責，為深化司法領域國際合作、打擊跨國犯罪提供了法律依據(jù)。
——修改個人所得稅法。8月，全國人大常委會對個人所得稅法作出第7次修改。這次修改，將工資薪金、勞務報酬、稿酬、特許權使用費等4項勞動性所得納入綜合征稅范圍，繼續(xù)調整優(yōu)化稅率結構，提高基本減除費用標準，擴大低檔稅率的級距，把教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等與群眾生活密切相關的支出設為專項附加扣除，使個人所得稅稅負水平更趨合理，推動個人所得稅從分類稅制向綜合與分類相結合的稅制轉變。
——修改刑事訴訟法。10月，全國人大常委會對刑事訴訟法作出修改。這次修改，完善刑事訴訟與監(jiān)察的銜接機制，調整人民檢察院偵查職權，建立刑事缺席審判制度，將認罪認罰從寬制度、速裁程序等經(jīng)改革試點證明行之有效的做法上升為法律規(guī)范，為國家監(jiān)察體制改革順利進行、加強國家反腐敗工作、深化司法體制改革提供了法律保障。
——修改人民法院組織法和人民檢察院組織法。10月，全國人大常委會修改人民法院組織法和人民檢察院組織法。這次修改，進一步完善了人民法院、人民檢察院的設置和職權，包括最高人民法院設立巡回法庭、知識產(chǎn)權法院，檢察機關提起公益訴訟制度、完善檢察建議等，健全了合議庭與獨任法官、辦案組與獨任檢察官運行機制，明確了司法人員分類管理制度和法官、檢察官實行員額制，突出了法官、檢察官辦案主體地位，落實了誰辦案誰負責的司法責任制，為建設公正高效權威的中國特色社會主義司法制度提供了法律保障。
2018年，全國人大常委會還制定了消防救援銜條例、耕地占用稅法、車輛購置稅法，修改了公司法、農(nóng)村土地承包法、公務員法，審議了藥品管理法、專利法、土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，法官法、檢察官法、證券法修訂草案，民法典各分編、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法、疫苗管理法、資源稅法草案等。2018年，全國人大常委會審議外商投資法草案后決定提請第十三屆全國人大二次會議審議通過。
（四）確保重大改革于法有據(jù)、順利實施
貫徹深化國家機構改革精神，全國人大常委會作出關于國務院機構改革涉及法律規(guī)定的行政機關職責調整問題的決定、關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定、關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定，統(tǒng)籌機構改革涉及的法律職責調整修法問題，確保改革過程中有關方面行使職權、履行職責做到有法可依，確保各項改革在法律框架下平穩(wěn)有序進行。
作出關于延長授權國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點期限的決定、關于延長授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定期限的決定，繼續(xù)積累改革試點經(jīng)驗。通過關于專利等知識產(chǎn)權案件訴訟程序若干問題的決定，統(tǒng)一知識產(chǎn)權案件裁判標準，進一步加強知識產(chǎn)權司法保護。通過關于設立上海金融法院的決定，健全完善金融審判體系，營造良好金融法治環(huán)境。
適應深化黨和國家機構改革，簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務和轉變政府職能需要，采用一攬子打包方式，統(tǒng)籌修改部分法律中相同、相似或者相關規(guī)定。一是作出關于修改野生動物保護法等十五部法律的決定。二是作出關于修改國境衛(wèi)生檢疫法等六部法律的決定。三是作出關于修改村民委員會組織法、城市居民委員會組織法的決定。四是作出關于修改產(chǎn)品質量法等五部法律的決定、關于修改電力法等四部法律的決定、關于修改勞動法等七部法律的決定、關于修改社會保險法的決定。
（五）推進科學立法、民主立法、依法立法
全國人大常委會進一步落實和完善科學立法、民主立法、依法立法體制機制，在保證立法質量前提下加快立法步伐，扎實做好立法及相關工作。一是加強對立法工作的組織協(xié)調，發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用。二是堅持法律草案向社會公開征求意見。全年共有15件法律草案通過中國人大網(wǎng)向社會公開征求意見，已結束征求意見的14件法律草案有220536人提出658829條意見。三是強化代表對法律草案的深度參與，更加注重發(fā)揮專門從事法律工作的代表以及近年來提出過相關議案、建議的代表在立法工作中的作用。四是發(fā)揮基層立法聯(lián)系點作用，全年共有15部法律草案征求4個聯(lián)系點意見，已經(jīng)反饋10部法律草案的意見建議673條。五是召開第二十四次全國地方立法工作座談會，加強對地方立法工作的聯(lián)系指導。
（六）關于全國人大常委會的監(jiān)督工作
2018年，全國人大常委會貫徹新發(fā)展理念，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，圍繞大局、貼近民生、突出重點，認真行使法定監(jiān)督職權，在完善方式、增強實效上下功夫，促進國務院、國家監(jiān)察委、最高人民法院、最高人民檢察院依法行權、盡職盡責，確保憲法法律有效實施，確保人民權益得到維護和實現(xiàn)。
——檢查法律實施情況。2018年，全國人大常委會共檢查大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護法、統(tǒng)計法、傳染病防治法、防震減災法、農(nóng)產(chǎn)品質量安全法等6部法律的實施情況。
對大氣污染防治法，重點檢查了產(chǎn)業(yè)、能源、運輸結構等方面的源頭治理，排污許可、聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣應對等制度的落實，燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、秸稈等污染的防治，以及法治宣傳教育和配套法規(guī)標準的制定等情況。對海洋環(huán)境保護法，重點查找了入海排污口設置和管理、陸源污染防治、近岸海域環(huán)境綜合治理、海上污染防控、海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管和司法保障等方面的突出問題。對農(nóng)產(chǎn)品質量安全法，重點檢查了質量安全標準體系建設、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)投入品使用管理、監(jiān)管機制和執(zhí)法工作等情況。對傳染病防治法，重點檢查了防治宣傳普及、重點防控措施、基層疾控機構和隊伍建設、部門協(xié)作和應急管理、防治經(jīng)費保障等情況。對防震減災法，重點檢查了地震監(jiān)測預報、城鄉(xiāng)建設工程抗震設防、地震應急救援、地震災后安置和重建、防震減災科技研發(fā)應用等情況。對統(tǒng)計法，重點查找了依法統(tǒng)計、統(tǒng)計基礎建設、統(tǒng)計調查項目審批備案、統(tǒng)計監(jiān)督等方面的突出問題。
在檢查上述6部法律實施情況的過程中，常委會組成人員分別就改進和加強相關工作等提出了意見和建議。國務院和有關部門高度重視這些意見和建議，提出并采取了一系列改進和落實的工作措施。
——聽取和審議專項工作報告，開展專題詢問和專題調研。2018年，全國人大常委會共聽取和審議國務院、最高人民法院、最高人民檢察院23個工作報告，開展3次專題詢問、5項專題調研。
聽取審議國務院關于年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況、研究處理固體廢物污染環(huán)境防治法執(zhí)法檢查報告及審議意見情況、發(fā)展海洋經(jīng)濟加快建設海洋強國工作情況等報告，推動解決社會普遍關注的突出環(huán)境問題。開展地方政府隱性債務專題調研，抓住個別地方債務規(guī)模大、風險高等突出問題，推動有關方面妥善解決，堅定、可控、有序、適度處理地方政府債務風險。開展脫貧攻堅工作情況專題調研并聽取審議調研報告，督促各地區(qū)各部門向深度貧困地區(qū)和人口聚焦發(fā)力，確保如期完成脫貧攻堅任務。
聽取審議年度計劃執(zhí)行情況報告、“十三五”規(guī)劃綱要實施中期評估報告，推動各方面貫徹新發(fā)展理念，堅持以深化供給側結構性改革為主線，激發(fā)經(jīng)濟增長內(nèi)生動力和活力，提升經(jīng)濟發(fā)展質量和效益，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。聽取審議國務院關于堅持創(chuàng)新驅動發(fā)展深入推進國家科技重大專項工作情況報告，推動完善科技創(chuàng)新政策體系，加快重大專項研發(fā)和成果應用，為保障經(jīng)濟社會發(fā)展和國家安全提供戰(zhàn)略支撐。聽取審議國務院關于構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系深化農(nóng)業(yè)供給側結構性改革工作情況報告，開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施情況專題調研。
聽取審議國務院關于財政醫(yī)療衛(wèi)生資金分配和使用情況的報告并開展專題詢問，推動有關方面優(yōu)化支出結構，加強績效管理，加快解決人民群眾反映強烈的“看病難”“看病貴”問題。聽取審議國務院關于推動城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展提高農(nóng)村義務教育水平工作情況報告，開展民族教育發(fā)展情況專題調研，推動各級政府加大對農(nóng)村義務教育和民族教育的扶持力度，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。
聽取審議最高人民法院關于解決執(zhí)行難工作情況的報告、最高人民檢察院關于加強對民事訴訟和執(zhí)行活動法律監(jiān)督工作情況的報告，并結合審議報告首次對“兩高”工作開展專題詢問。審議和詢問中，常委會組成人員提出加強執(zhí)行聯(lián)動機制建設、完善聯(lián)合懲戒體系和失信被執(zhí)行人名單制度、健全民事訴訟監(jiān)督規(guī)則等意見建議。全國人大監(jiān)察和司法委員會持續(xù)加強跟蹤問效，督促“兩高”認真研究處理，確保按期完成基本解決執(zhí)行難目標，不斷提升司法公信力。
——加強人大預算決算審查監(jiān)督和國有資產(chǎn)監(jiān)督。2018年，全國人大常委會聽取審議中央決算報告、審計工作報告、預算執(zhí)行情況報告、審計查出問題整改情況報告，審查批準2017年中央決算，推動全面貫徹實施預算法，為人民管好“錢袋子”。積極推進審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展，推動深化財稅體制改革、優(yōu)化財政支出結構、實施更大規(guī)模減稅降費等政策措施落地見效。建立完善預算審查聽取人大代表意見的工作機制，確定153名有相關專業(yè)背景的代表參加預算審查工作。積極發(fā)揮預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)在預算全過程監(jiān)管中的作用。作出關于授權國務院提前下達部分新增政府債務限額的決定，保障地方政府重點項目資金需求。
2018年，全國人大常委會首次審議國務院關于國有資產(chǎn)管理情況的年度綜合報告和金融企業(yè)國有資產(chǎn)的專項報告，并聽取預算工作委員會、財政經(jīng)濟委員會的專題調研報告，初步摸清了企業(yè)國有資產(chǎn)、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源資產(chǎn)等“家底”，提出完善各類國有資產(chǎn)管理體制、健全激勵約束機制、促進國有資產(chǎn)優(yōu)化布局和保值增值等意見建議。同時，指導各?。▍^(qū)、市）人大常委會全面建立國有資產(chǎn)管理情況報告制度，為管好用好國有資產(chǎn)加上了一道“安全門”。
——推進規(guī)范性文件備案審查工作。2018年，全國人大常委會共接收報送備案的行政法規(guī)40件、地方性法規(guī)1180件、司法解釋18件，研究公民、組織提出的審查建議1229件。綜合運用依職權審查、依申請審查、專項審查等方式，依法對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件開展合憲性、合法性、適當性審查。通過與制定機關溝通、提出書面審查意見等方式，加大監(jiān)督糾正力度，推動上下不一致、配套不及時、規(guī)定不到位等問題得到妥善解決。推動生態(tài)環(huán)保方面規(guī)范性文件全面清理工作，各地清理發(fā)現(xiàn)存在與上位法規(guī)定不一致等問題需要研究處理的法規(guī)1029件，修改514件、廢止83件，還有432件列入立法工作計劃，正在抓緊修改或廢止。
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