2025年08月01日
星期五
時間：2012-08-02 來源： 責(zé)任編輯：
第2單元 社會管理創(chuàng)新
第2單元主持人 周漢華 中國社會科學(xué)院法學(xué)所教授、博士生導(dǎo)師
【周漢華】下面進(jìn)入第二單元的研討。本單元的主題的——“社會管理創(chuàng)新”。首先有請福建省人大常委會委員、法制工作委員會主任游勸榮同志發(fā)言。
第2單元主旨發(fā)言人 游勸榮 福建省人大常委會委員、法制工作委員會主任
【游勸榮】感謝青島中級人民法院給了我這個機(jī)會，按照聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn)，按照最寬的標(biāo)準(zhǔn)我也不應(yīng)該站在這個講壇上，做青年論壇的發(fā)言。所以，我非常高興，也非?；炭?。我想，我把我自己學(xué)習(xí)和思考粗淺的認(rèn)識，向各位老師和同志們做一個匯報。
第一，我們討論社會管理創(chuàng)新的背景。我認(rèn)為，幾個問題至關(guān)重要。
一是中國社會已然進(jìn)入了矛盾多發(fā)期，這個矛盾多發(fā)起，可能是一種不可避免的宿命，人均收入到了3000美元的時候，總是社會動蕩，所以在這個階段、呆在法院、呆在檢察院、呆在矛盾第一線的人，你的命就是應(yīng)該這么辛苦，我們要認(rèn)識到必然性，中國社會矛盾多發(fā)期，這是很客觀的。
二是中國社會逐漸進(jìn)入公民社會，不好說已經(jīng)是一個公民社會，但是在走向公民社會非常重要的標(biāo)志是順民，聽話的老百姓，變成了有一些釘子戶了。還用社會價值判斷多元化了，不但容忍像我們穿西裝打領(lǐng)帶的，還容忍穿制服的，還可以在我們這個社會生活當(dāng)中非常認(rèn)真的談?wù)撓癯壟?、芙蓉姐姐、鳳姐、犀利哥，還容忍兩個縣去搶誰是西門慶的祖籍地，社會生活越來越多元化，老百姓變得和過去的想法不一樣，社會形態(tài)發(fā)生了很大的變化。比如過去結(jié)婚或者離婚，單位人事處最先知道，現(xiàn)在只有離婚以后想再結(jié)婚、再生孩子的時候，人事處才知道。所以，人從一個單位變成一個社會的人，整個社會管理形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，公民社會逐漸成型。
三是一定要意識到現(xiàn)在已經(jīng)有逐漸比較完善的法制了，雖然還很不完善，但已經(jīng)逐漸完善。比如在誠信問題上，對于政府和政府部門要求越來越嚴(yán)格，過去隨便管老百姓，怎么管都對，這個時代已經(jīng)過去了。
第二，正確的創(chuàng)新社會管理觀。觀念問題非常重要，談創(chuàng)新管理很多，但是有沒有一個基本框架，這個問題很值得我們研究。
首先，我們先講方向，創(chuàng)新社會管理一定要有市場化的方向，開放的方向，也就是說，創(chuàng)新社會管理我們必須導(dǎo)向一個良性、健康的方向，而不是別的方向。但是很遺憾，我們現(xiàn)在看到了一些不這樣的方向。比如應(yīng)對金融危機(jī)，大規(guī)?；貧w國有企業(yè)的壟斷，應(yīng)對國際金融危機(jī)當(dāng)中大規(guī)?；貧w已經(jīng)被我們拋棄的計劃手段、行政手段。借辦大事的機(jī)會，我們可以很大規(guī)模的、相當(dāng)沒有根據(jù)的限制老百姓的基本自由和基本權(quán)利等等。我們講創(chuàng)新管理，可以做很多探索，但是千萬不要往相反的方向探索，這是方向。
其二，應(yīng)該更科學(xué)高效、更民主、更法制，而不是相反。幾十年來，好不容易樹立起老百姓心中，也是法律人心中對于法的信仰，如果改來改去，對法更不相信了，連自己都不相信了，我就聽到不少法官跟我講，他都不知道該怎么辦案件了，過去知道，現(xiàn)在變得不知道了，這個改革恐怕值得我們來研究和思考了。
三是改革應(yīng)該講一個底線，比如今天早上聽到了羅東川所長說的，比如不存在、不要求、不調(diào)解就不判案。從現(xiàn)在實際運行當(dāng)中，具有不調(diào)不判的例子，這里有一個問題，大調(diào)解、不調(diào)不判這樣一種狀況，實踐當(dāng)中對于法律的破壞是很厲害的，誰都可以不講法制，法院不能不講法制，誰都可以不講法制，法律人不能不講法制，如果我們的創(chuàng)新變成不講法制，明天我們的飯碗就不知道在哪里了。
四是很重要的觀念問題，就是改革應(yīng)當(dāng)遵循一種理性原則，這是方法的角度講的。我很贊成今天早上講到改革應(yīng)該根據(jù)戰(zhàn)略性，不能簡單對癥下藥，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，這里我覺得不要為創(chuàng)新而創(chuàng)新。習(xí)近平同志對于黨建工作最近有一個指示，他指出：不要為了改革而改革，不要為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，要歷史的、唯物的、辯證的去看我們當(dāng)時的各種選擇。比如當(dāng)時民事訴訟只規(guī)定重在調(diào)解，而沒有規(guī)定調(diào)解前置，當(dāng)時一定是立法者們作過很認(rèn)真的選擇和博弈，為什么行政訴訟除了賠償之外，不能調(diào)解，當(dāng)時一定作了很認(rèn)真的選擇和判斷的，我們應(yīng)該研究當(dāng)時作這種選擇和判斷的客觀條件變化了沒有，如果沒有變化，今天憑什么去改它?如果為了改革而改革，我們就會很麻煩。過三十年、五十年，后人們看本世紀(jì)初，這批法律人疾病亂投醫(yī)，手忙腳亂，留下歷史很多負(fù)資產(chǎn)，情何以堪。我們研究的是創(chuàng)新的觀念問題。
第三，應(yīng)該思考和研究社會管理創(chuàng)新是一場革命，而不是簡單的修修補(bǔ)補(bǔ)。這個問題，也很值得我們重視。我們這個體制有一些非常特殊也很精彩的功能，比如可以把喪事當(dāng)成一個喜事來辦，一個礦難發(fā)生以后，我們可以說礦難一個人都沒死，所以很值得慶賀，還可以搞英模報告會等等。還有一個機(jī)制，就是很容易把一個非常嚴(yán)肅的問題，變成口號化、娛樂化、泡沫化，比如能動司法，很不幸，在一些地方、一些人身上，可能就泡沫化了，我看到了不止是人民法院報，還是法制日報，曾經(jīng)在頭版頭條登了一篇文章，將沿海地區(qū)一個法院提出的一個口號“我們不但要為企業(yè)保駕護(hù)航，還要為企業(yè)導(dǎo)航”，我們的司法還能為企業(yè)導(dǎo)航，這還能動了一點。在類似這樣的問題上，我們應(yīng)該看到，改革不是一種口號，不是貼標(biāo)簽，不是你說一句，我說一句，應(yīng)該是很深刻、很嚴(yán)肅的一種革命體制創(chuàng)新，我想這里有三個問題是很值得我們思考：
一是這是一場體制革命、體制改革。創(chuàng)新社會管理，大家講到流動人口管理，流動人口管誰呢?這里有一群人很重要，就是“農(nóng)二代”，這些人是跟我一樣年齡的農(nóng)民工的孩子，他們身份是農(nóng)民，但是從來沒有在農(nóng)村生活過，也不認(rèn)同農(nóng)村，也不愿意回到農(nóng)村，他們也回不到農(nóng)村里，也沒有土地，也沒有能力，一定要待在這個地方，但是從小就受到歧視，這批人是簡單的流動人口，管不住，這些人比過去流動人口更難管，這些人就需要戶籍制度改革的一整套措施，進(jìn)行完整的一種體制改革。
二是信訪問題，我今天還很好的聽到了李鳳奇同志的一種說法，我覺得這種說法多少有一些糾偏。今天早上同志們關(guān)于信訪的問題都是很理性、很客觀的，但是我不得不說這個問題很不全面。我認(rèn)為有兩條非常重要：1、如果信訪當(dāng)中有那么多的釘子戶，有那么多的老上訪戶，我覺得很大程度上鳳奇同志說，是公檢法逼的，我比較謹(jǐn)慎，不這么說，我覺得是現(xiàn)行體制處理不好，讓他變成了釘子戶，老百姓一開始都是很好的。2、千萬不要認(rèn)為打官司可以賺錢，像朱教授說過，靠打官司賺錢很辛苦，因為律師靠打官司都賺不到錢，其他老百姓靠打官司賺錢，很辛苦的，靠信訪發(fā)財也是很累的。所以我覺得這個問題，我們是不是應(yīng)該有更理性、更真實、更正確的一種認(rèn)識，信訪問題其實本質(zhì)上是一個體制問題，什么體制問題?1、黨和政府，還有憲法和信訪條例都鼓勵大家上訪，誰都可以上訪，但是各種管理體制，用維穩(wěn)指標(biāo)讓你不上訪。這是一個體制矛盾。2、比如在糾紛，在憲法法律找不到出口，比如拆遷，不讓打官司，只好到省政府門口上訪。3、誰家的孩子誰抱回去，但是抱回去的結(jié)果是答應(yīng)他的要求，而這個答應(yīng)的要求往往都是人民法院經(jīng)過二審、三審、再審判決過，已經(jīng)不能再答應(yīng)了，要抱回去，就要答應(yīng)他，答應(yīng)他有意味著生效裁判不能生效了，因為又來了一個新的循環(huán)。所有這些問題不是簡單的信訪問題，有很多制的問題，比如我們能不能開一個三審，比如行政復(fù)議和行政訴訟可不可以更大范圍、比如是不是可以考慮群體訴訟，這樣讓更多的問題制度化、法律化，這是一個體制問題。4、公眾參與，在社會管理當(dāng)中是很重要的問題，但是公眾參與，除了老百姓個人參與、除了人民調(diào)解員，人民陪審員，應(yīng)該有更多新的形勢，比如人民群眾團(tuán)結(jié)起來參與，比如GNO，我們有社團(tuán)管理的規(guī)定，但是這些規(guī)定基本上對付法輪功的思維，對于我們創(chuàng)新思維管理要求可能就有很大的差距。
在創(chuàng)新社會管理當(dāng)中，更需要的是除了研究我們該做什么之外，我覺得應(yīng)該進(jìn)一步研究不該做什么。創(chuàng)新社會管理，的一個非常重要的東西，我們可以做很多方面，但是其實創(chuàng)新社會管理，特別是政府，更應(yīng)該研究我們不該做什么，我們注意了，一會兒林教授還會專門談司法方面不該做什么。有一部電視劇，電視劇里面潛伏的主角跟他的太太說了一句話，聽到延安淪陷之后說了一句話，有一種勝利，叫撤退。我覺得社會管理在創(chuàng)新社會管理條件下，我相信更多的時候，公權(quán)力的撤退是更好的一種創(chuàng)新。所以，我們要研究，除了研究創(chuàng)新什么之外，還要研究不創(chuàng)新什么，不管什么，不管什么弄不好就是最好的管理。我覺得這是我們要研究的內(nèi)容，把社會管理創(chuàng)新，當(dāng)成一種革命，當(dāng)成一種改革，而不是很簡單的修修補(bǔ)補(bǔ)。
謝謝各位。
報告人 凌斌 北京大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)博士
【凌斌】中國當(dāng)代司法改革面臨的一個重要問題在于，為什么法院的政治地位和經(jīng)濟(jì)條件提升了，法官的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平提高了，但司法的公共威信和社會效果卻沒有顯著的改善?
伴隨著中國社會的飛速發(fā)展，矛盾糾紛和社會問題都比從前大為增加了。這必然需要更多和更強(qiáng)的糾紛解決方式與社會控制機(jī)制，因此對于任何部門和機(jī)構(gòu)而言都必然會面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。但是，司法改革過程中盛行的萬能主義和擴(kuò)張主義，也值得我們認(rèn)真反思。各國的法治發(fā)展歷程，并不是一個司法不斷介入社會、不斷擴(kuò)大干預(yù)的單線進(jìn)化過程。任何國家都不可能把一切私人糾紛都變?yōu)樗痉ò讣岩磺猩鐣芏技{入司法程序。因此，應(yīng)當(dāng)注重和研究司法行為的必要邊界，從而優(yōu)化司法職權(quán)配置，實現(xiàn)“能動司法”和“為民司法”的真正目的，更好的推進(jìn)以“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”為重點的社會主義法治建設(shè)。
吸取那些走過同樣道路的其他國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，有助于我們理解和把握這一問題。美國歷史上一系列關(guān)于種族隔離的案件，提供了正反兩方面的啟迪。
南北戰(zhàn)爭之后，雖然在名義上確立了種族平等的政治原則，但是直到二十世紀(jì)五十年代之前，對黑人的種族隔離仍然是美國社會的基本社會狀況。所以，在1898年的“普萊西訴佛格森案”中，美國最高法院仍然支持了種族隔離，確立了“隔離但平等”的憲法原則。但是二戰(zhàn)以后，美國社會已經(jīng)發(fā)生了深刻變革。二戰(zhàn)中黑人青年大量參戰(zhàn)和參與社會生產(chǎn)，獲得了工作機(jī)會，提高了社會地位，美國社會的深層結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大變化。在社會變革之后，司法變革的時機(jī)已經(jīng)成熟。1954年的“布朗訴教育委員會案”，著名的沃倫法院就是在這一背景下順勢打到了“不合時宜的法律”，并且代之以新的“隔離不平等”的憲法原則。但是，沃倫法院的后繼者沒能適可而止，將法院的觸角伸展到了社會的各個領(lǐng)域，最終走過了頭，使得事情走向了反面。
五十多年后看來，布朗案試圖建立的新的社會體制基本上失敗了。美國社會的等級制和隔離制已經(jīng)變得極為剛性。上流社會、中產(chǎn)階級和底層社會之間的界限已經(jīng)非常明顯。黑人區(qū)、白人區(qū)、拉美區(qū)、華人區(qū)，形成了涇渭分明的“劃區(qū)而治”。一個人選擇住在哪里，是法治社會無論如何沒法全然強(qiáng)制的。所以越是在司法上試圖打破隔離，就越是引起人們在事實上強(qiáng)化隔離——既然我不得不在白天和我討厭的人一起工作，那么，我就一定要在下班后能和自己喜歡的人共同生活。這樣，本可以由社會和政治力量繼續(xù)推動的社會平等，由于司法的過深介入，反而變得遲滯。而且司法的過度有為也使得司法機(jī)構(gòu)和人員日益深深陷入社會泥潭，以至于美國法院越來越像一個行政機(jī)構(gòu)。
以上的經(jīng)驗教訓(xùn)啟迪我們，司法不能一味的積極有為，而是必須考慮實際情況和具體時機(jī)而選擇“有所不為”。
歸納“司法有所不為”的典型范疇，至少有十種情況，應(yīng)當(dāng)實行“無為推定”。我們可以稱之為司法的“十不為”：即司法盡量不管或者少管那些利害過于重大或者過于瑣細(xì)的問題，盡量不管或者少管那些行為過于普遍或訴求過于特殊的問題，盡量不管或者少管那些社會過于陌生或歷史過于陳舊的問題，盡量不管或者少管那些公眾過于熱切或者時間過于久遠(yuǎn)的問題，盡量不管或者少管那些事實或法律過于疑難或過于簡單的問題。即司法盡量不管或者少管那些過大或過小、過多或過少、過新或過舊、過熱或過冷、過難或過易的極端或瑣屑問題。司法要管的，只是不大不小、不多不少、不新不舊、不熱不冷、不難不易的中等和常規(guī)問題。這應(yīng)當(dāng)是司法職權(quán)配置的基本定位。
從歷史經(jīng)驗來看，司法在不同國家和不同時期，不斷會從無為到有為、從有為到無為相互轉(zhuǎn)化。這其中關(guān)鍵的問題，是司法行為或退出的適度和適時，是分寸和時機(jī)的把握。前面所舉的“有所不為”的十種典型情況，都會隨著時間地點的變化而變化。初看起來“不大”“不熱”的案件，可能一不小心就變得“過大”“過熱”。以往“過少”、“過新”的問題，隨著時間的推移甚至可能走向反面，變得“過多”、“過舊”。這不意味著司法將永遠(yuǎn)無所作為。關(guān)鍵在于時機(jī)和次序。
總之，司法選擇有所不為，并不是要堅持教條，而是基于把握分寸和掌握時機(jī)的實踐智慧。
有為也好，無為也好，本身都不是目的。決定司法有為還是有所不為的，是法治的中庸之道。司法選擇有為還是有所不為的這個度，這個格，這個分寸，這個邊界，是法治止于至善的中庸之道。符合中庸，止于至善，就是適度的、合格和恰如其分的法治。反之，如果跨越了中庸至善的界限，就是過度、出格和過分的法治;如果沒有達(dá)到中庸至善的標(biāo)準(zhǔn)，就是不及格的法治。應(yīng)當(dāng)研究法治的中庸之道，從而規(guī)范法治實踐，約束和指導(dǎo)司法對社會生活的介入。應(yīng)為不為，不為而為，都不符合中庸之道。探索法治的適度邊界和適當(dāng)時機(jī)，就是要讓司法適度適時地有所為而有所不為。
對于作為良治的法治而言，關(guān)鍵是要管得好，而不在于管的多還是管的少。我們倡導(dǎo)司法的有所不為，恰其在于，管得好的應(yīng)有之義就是管得少。
評論人 童之偉 華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師
【童之偉】我在認(rèn)真的拜讀了凌斌博士的論文，剛才也聽了他的陳述，我感覺這個論文還是有很多的優(yōu)點，對報告的主旨我是高度肯定的。因為他的報告參照美國經(jīng)驗，結(jié)合中國的實際情況，概括了司法的四個范疇。我理解凌博士的意思，就是要主張中國的法院不要勉強(qiáng)受理和處理司法處理不好和處理不了的事情，應(yīng)該把時間和精力、人力和物力集中在司法能夠處理好的糾紛上，從這個意義上說，我對他的報告高度的評價。但是，我這個人覺得最好多講一些問題，多探討一些問題。因為這樣的話，對他們來說很好。
凌斌的報告當(dāng)中，主要基于中美比較的角度討論中國司法優(yōu)化配置的問題，但是我覺得他似乎對兩個方面的背景是薄弱的。一是中國法院的憲法地位，于美國憲法地位來比較，那是落差非常之大的，美國的法院是三權(quán)分立的法院，法院跟國會和總統(tǒng)是平行的。我們中國的法院地位大家都知道，從國家的體制來說，在人大常委會之下，這是從憲法的體制下，但是從法律的體制來說，還是在國務(wù)院之下。所以，我去年和日本人討論中國法院的問題上，日本人一開口就說中國的法院怎么樣、怎么樣，日本的意思是和日本法院相比，我說那不能比，我說，我可以告訴你，中國的法院在中國國家機(jī)構(gòu)體系中，處在第五檔。在我們體制下，我們憲法要實施，首先主要是靠立法機(jī)關(guān)立法，通過立法實施。在美國立法，沒有司法重要，美國憲法要實施，首先要依賴于司法，而不是依賴于法律，差距非常大，所以要注意這個問題。
二是沒有充分注意到憲法體制，產(chǎn)生三個比較明顯的問題：1、在和美國司法史上的經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)，可能不大符合美國的情況，不能反映美國司法發(fā)展的主流傾向。比如提到了三個案子，一是“思科達(dá)案”，這在美國是一個非常失敗的判例，但是“思科達(dá)案”恐怕還不能算是一個能動司法的例子。但是真正后面提到的兩個案子，一個是“布朗…紐約交易所案”、一個是“洛伊受賄案”，這是比較典型的能動司法的例子。但是，在美國的主流社會，事實上，對這兩個案子方向是肯定的，直到今天還是這么做，沒有多大批評，但是主流社會是沒有批評，法學(xué)界的主流也沒有批評，不僅如此，我找到了例子，2010年，還有兩個比較典型的能動司法的案子，也就是聯(lián)合公民訴聯(lián)邦選舉委員會案，還有加州聯(lián)邦法院通過一個判決，否決了州的憲法中間關(guān)于同性婚姻的條款，這也是能動司法的例子。所以，能動司法在美國還在搞，這些年這個趨勢不會變。這一點凌博士要考慮到。
2、由于前面兩個大的方面的背景，沒有充分注意，造成一個不容易看到中國憲法給予法院能動空間，與美國憲法給予法院的能動空間要小得多。在美國憲法法官造法是理所當(dāng)然，沒有什么說，不造法是錯誤的，在中國法院不能造法，不僅法院不能造法，依照中國憲法，法院無權(quán)解釋法律，只是根據(jù)法院組織法，才能有限的解釋法律，所以地位差別太大了，我們法院的空間太小了，如果哪個對這個不滿，就要改憲法，否則的話，沒有別的辦法。
3、凌博士的文章，可能他是比較客氣，一方面舉的是司法客氣在中國，但是另一方面，前面有一句話更好的要實現(xiàn)能動司法的目的，顯然是對能動司法是肯定的，這多少讓人感覺有一些矛盾。所以，我個人認(rèn)為，在中國，特別想對能動司法在理論上，還要在凌博士的基礎(chǔ)上往前推進(jìn)一些，我個人特別贊同凌博士說法院的功能要克制一些。所以，我在他的基礎(chǔ)上，更近一步往前講幾句，這幾句話可能法院的同志不是特別愿意聽，但是我先要說明這么一個意思，中國的法院地位，按照憲法來說，我們現(xiàn)行的實際地位是低于憲法規(guī)定的，這是我的一個判斷。在“十八大”之前，要發(fā)動一個討論，就是政治體制改革，我的主張是最高法院院長應(yīng)該是常委，或者作為一個過渡，起碼是先搞成政治局委員，這是我一定要發(fā)表出來的主張。我的意思是，在中國，提倡和推行司法能動，在理論上是錯誤的，從法律上看是違背憲法原則的，從實踐看是不可能行得通的，只會造成司法的亂動和盲動。這是我的基本結(jié)論。第一個理由，在美國司法能動主義是一個對抗國會，與國會爭奪的立法空間，甚至主張變相修改憲法的主張，這是美國一個現(xiàn)實。二是在美國司法能動主義被普遍認(rèn)為是一種反民主的司法舉措，是一個貶義詞，美國法官并不愿意承認(rèn)是能動主義者。第二個理由，在歐洲司法能動主義也是一種用司法者對抗民選議會，與議會爭奪規(guī)則制定權(quán)，甚至被當(dāng)今某些政治力量作為親善或者清除社會主義憲法和社會主義制度剩余影響的工具。第三個理由，中國法院不可能真正的能動，我們強(qiáng)調(diào)人大是我們的根本政治制度，因為我們中國共產(chǎn)黨執(zhí)政要靠人大作為抓手，真正的用能動主義的話就直接跟人大沖突，就直接跟黨權(quán)沖突。第四個理由，不能真正能動硬要能動必會瞎動，現(xiàn)在有一些瞎動和盲動的表現(xiàn)。第五個理由，我們需要知道，但是主要在省級方面的干預(yù)，最高法院發(fā)文件，上級對下級經(jīng)常發(fā)文件，院長經(jīng)常講這個講那個，從憲法和法律的角度說，從法院上下級的角度是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。從這個性質(zhì)上來說，都不妥。
謝謝。
報告人 王杰 青島市李滄區(qū)檢察院助理檢查員、法學(xué)博士
【王杰】各位專家學(xué)者、各位同仁：大家好!為深入調(diào)查分析檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)“三項重點工作”過程中存在的困難、問題，筆者收集整理了青島市檢察機(jī)關(guān)近五年來的檢察工作情況，試圖從中找出規(guī)律性的問題，從而把握化解矛盾、解決問題的主動性。
對山東省青島市檢察機(jī)關(guān)近五年各項法律監(jiān)督活動的總體情況的分析主要包括以下兩個方面：一方面是檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件(立案)、批捕、公訴、訴訟監(jiān)督等情況;另一方面，是群眾到檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行上訪、控告、申訴、信訪等情況。
一、基本情況
從各項數(shù)據(jù)和具體案例分析發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)三項重點工作過程中主要存在以下問題：
第一，群眾維權(quán)意識日益高漲，對行政與司法機(jī)關(guān)的要求不斷提高。這一問題具體表現(xiàn)在民事行政申訴案件和群眾要求立案監(jiān)督、判決執(zhí)行監(jiān)督的案件數(shù)量居高不下。民事行政申訴案件中，申訴人因法官的執(zhí)法作風(fēng)生硬、對處理結(jié)果解釋不到位而進(jìn)行申訴的案件大幅增加。立案監(jiān)督案件主要是由于公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過程中，個別人員執(zhí)法水平不高、責(zé)任心不強(qiáng)，而導(dǎo)致群眾對公安機(jī)關(guān)的不立案決定或?qū)Σ辉摿竻s立案的處理決定不服，遂到檢察機(jī)關(guān)申請立案監(jiān)督。如山東省青島市近五年來共立案監(jiān)督439件，其中屬于當(dāng)事人申請立案監(jiān)督112件，占總數(shù)的25.5%。執(zhí)行監(jiān)督案件主要是群眾反映雖然已經(jīng)勝訴，但法院執(zhí)行不力，判決書中確認(rèn)的賠償款始終無法得到賠償。
第二，對司法機(jī)關(guān)職能管轄和分工不明確，到多個部門維權(quán)問題突出。當(dāng)前，群眾維權(quán)存在這樣一種心理，即認(rèn)為越級維權(quán)、越級信訪、重復(fù)信訪、多頭維權(quán)，則更有利于問題的解決。如，檢察機(jī)關(guān)在受理群眾維權(quán)案件時發(fā)現(xiàn)，有的當(dāng)事人已經(jīng)多次到過街道辦事處、信訪辦、法院、公安機(jī)關(guān)、民政部門、勞動部門、工商行政管理部門、甚至市長熱線、省級信訪部門反映了問題，有的是正在反饋過程中，有的是自認(rèn)為維權(quán)未果。同時，有的群眾對檢察機(jī)關(guān)的受案范圍和職責(zé)分工存在錯誤認(rèn)識，或缺乏準(zhǔn)確定位。以青島市檢察機(jī)關(guān)為例，每年接受各類群眾維權(quán)(包括舉報、申訴、上訪等)反映諸如勞資糾紛、征地補(bǔ)償?shù)炔粚儆跈z察機(jī)關(guān)管轄的案件有400余起。
第三，訴求表達(dá)呈現(xiàn)出群體性特征，社會矛盾不斷激化，并表現(xiàn)出大規(guī)模態(tài)勢。公民利益訴求和表達(dá)愿望不斷增強(qiáng)，并逐漸形成一種誤區(qū)，即認(rèn)為參與維權(quán)的范圍或規(guī)模越大，越可能具有充分的代表性;參與涉入的程度越深，知情度可能越高，對檢察機(jī)關(guān)或其他行政機(jī)關(guān)的監(jiān)控可能越更大，采用的維權(quán)手段越激進(jìn)，有可能對行政、司法機(jī)關(guān)的影響力越大，獲得維權(quán)成果的機(jī)會越大。近5年，青島市檢察機(jī)關(guān)的發(fā)生集體訪近百件。
第四，矛盾糾紛多樣化，協(xié)調(diào)處理難度增加。筆者認(rèn)為，群眾維權(quán)意識的膨脹不僅僅是公民法律意識形態(tài)問題，而是社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化問題的折射，是社會矛盾疊加，政策、法律執(zhí)行不力，制度缺位，對話機(jī)制缺失和權(quán)利救濟(jì)渠道不暢的一個政治信號，是社會法治危機(jī)的表現(xiàn)。當(dāng)前，我國正處在社會、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，特別是受金融危機(jī)的影響，部分企業(yè)改制、重組、破產(chǎn)，從而引發(fā)了一系列勞資糾紛、職工安置、職工福利、醫(yī)保等問題，同時隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，環(huán)境污染、農(nóng)村征地、城市拆遷也隨之接踵而來，以上諸多社會矛盾交織在一起，是造成群眾維權(quán)、特別是群體性事件的直接誘因。同時，在群眾主張合理訴求之外，還存在少數(shù)不法分子制造事端，蠱惑、煽動不明真相的群眾加入，借以達(dá)到個人目的，導(dǎo)致多數(shù)人的合理要求與少數(shù)人的無理要求相交織、多數(shù)人的過激行為與少數(shù)人的違法行為相交織，造成事件難以當(dāng)機(jī)立斷地解決的問題。
第五，媒體廣泛參與，社會矛盾、群眾與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系更加復(fù)雜化。輿論自由是現(xiàn)代民主社會的一大體現(xiàn)，媒體監(jiān)督對于防止司法腐敗和糾正司法失誤有不容忽視的功能。媒體的廣泛參與，極大地提高了群眾的維權(quán)熱情，但廣泛的輿論監(jiān)督，使得群眾維權(quán)日益復(fù)雜化。公眾通過媒體或互聯(lián)網(wǎng)參與司法進(jìn)程，往往能推動甚至促進(jìn)司法公正和權(quán)利主體利益的實現(xiàn)。但我們也應(yīng)該注意到新聞媒體的開放性、透明性特點與司法相對封閉性需求之間的矛盾與沖突。“中國媒體對法官的影響力和約束力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西方國家的媒體，媒體對法官的批評往往可以起到相當(dāng)?shù)耐刈饔?，法官迎合媒體的現(xiàn)象屢見不鮮。”在實踐中，許多案件的司法程序還沒有終結(jié)，新聞媒體就提前對案件的定性等問題進(jìn)行傾向性評論和報道，這些帶有傾向性的觀點往往先入為主地影響群眾的情感。同時，也有某些媒體借助民意這一載體，往往將普通個案炒作上升放大為政治案件或社會事件。這使得法院、檢察機(jī)關(guān)承受的壓力非常大，甚至使得法律裁決受到極大影響，司法機(jī)關(guān)因此而喪失獨立自主性則在所難免。
第六，群眾存在不信任、對抗心理，亟待于創(chuàng)新社會管理方式、切實轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式。群眾對檢察機(jī)關(guān)作出的決定及檢察官的行為的初始態(tài)度至關(guān)重要，它關(guān)系到公民是否有意愿與檢察機(jī)關(guān)謀求良好互動關(guān)系的可能性。個別主體源于既往的經(jīng)歷或者既有的思維定勢，會對檢察機(jī)關(guān)的行為方式抱有極大的不信任，先入為主地認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不會幫助百姓維權(quán)，認(rèn)為檢察官的行為缺乏誠意和信息開放性的真誠態(tài)度。甚至個別主體存在抱怨、敵視或以過激行為對抗檢察檢察機(jī)關(guān)的行為。個別主體的不信任與對抗心理，造成了纏訴纏訪、上訪老戶問題難于徹底解決，甚至有的當(dāng)事人心理或精神受過刺激，且法制觀念淡薄，對其宣講法律知識無濟(jì)于事，他們往往是固執(zhí)于自己的訴求，難于處理。
二、問題分析
通過上文實證分析，當(dāng)前社會矛盾、管理等方面存在諸多問題，嚴(yán)重影響了社會的和諧穩(wěn)定，政法機(jī)關(guān)的公信力也受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此必須對上述問題予以高度重視，并進(jìn)行深層次分析，以期找到解決路徑。對問題的成因分析如下：
第一，政法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)處理機(jī)制不夠健全。在處社會突發(fā)事件及化解社會矛盾過程中，檢察機(jī)關(guān)雖然在內(nèi)部各部門之間建立了協(xié)調(diào)處理機(jī)制，但與公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合力度不夠，尚未建立起完善的協(xié)調(diào)處理機(jī)制，也沒有專門的檢察人員負(fù)責(zé)與各有關(guān)部門的協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)工作。這就導(dǎo)致各信訪部門的信息部對等，從而造成這樣一種執(zhí)法困境：即一個維權(quán)主體，就同一維權(quán)事件到十個信訪部門申請解決，而不同部門在其職權(quán)范圍內(nèi)可能就同一問題做出十種不同的答復(fù)，這就給維權(quán)主體造成了一種對執(zhí)法機(jī)關(guān)的不信任，并在內(nèi)心對法律規(guī)定和法律價值產(chǎn)生質(zhì)疑，繼而弱化守法意識，形成惡性循環(huán)。
第二，信息采集尚未制度化。目前，面對日益激化的社會矛盾，各級政法機(jī)關(guān)大多處于被動狀態(tài)，或者說，更多地側(cè)重于維權(quán)事件發(fā)生后的接待、協(xié)調(diào)、解決，而缺乏對群眾維權(quán)事件的事前信息統(tǒng)計，針對可能發(fā)生過激維權(quán)的事件大多沒有提前做好準(zhǔn)備措施，從而不能在源頭上減少某些過激維權(quán)事件的發(fā)生。究其原因在于維權(quán)事件信息采集尚未制度化，信息采集部門、采集渠道、信息資源的匯總和共享機(jī)制尚未建立，從而影響了過激維權(quán)事件的預(yù)防和處理效率。
第三，非常態(tài)訴求突出，缺乏制度化措施。檢察機(jī)關(guān)面對的非常態(tài)訴求主要有以下幾種：一是就同一事件的維權(quán)主體集體施壓，即出現(xiàn)集體訪。二是集體訪呈現(xiàn)出新的集聚態(tài)勢，即同一案由不同案件的當(dāng)事人匯集在一起集體施壓，或者不同訴求的案件當(dāng)事人匯集在一起集體施壓。三是纏訪、無理鬧訪、以及一定數(shù)量的精神病人來訪，干擾了檢察機(jī)關(guān)正常的接訪工作。如有個別維權(quán)主體，不顧相關(guān)法律規(guī)定，盲目自信、固執(zhí)己見，據(jù)“理”力爭，對接待人員的細(xì)心講解置若罔聞，特別是在沒有正當(dāng)法律事由的情況下，強(qiáng)烈要求檢察機(jī)關(guān)解決自己權(quán)利主張，繼而出現(xiàn)鬧訪、纏訪。這類案件往往是因為維權(quán)個體法律意識層面存在問題，或者在當(dāng)前法律制度框架下缺乏可以徹底解決問題的制度性措施，從而占用了大量檢察工作資源。
第四，公開聽證制度落實不力。高檢院在《人民檢察院信訪工作規(guī)定》中明確提出，對重大、復(fù)雜、疑難的信訪問題，可以舉行公開聽證，通過答詢、辯論、評議、合議等方式，辨明事實，分清責(zé)任，公開辦案程序，接受群眾監(jiān)督?？梢哉f，推行公開聽證制度，對應(yīng)對維權(quán)意識重于守法意識問題，更好地處理群眾維權(quán)事件，具有積極地實踐價值。但由于公開聽證涉及單位人員眾多，需要良好的組織協(xié)調(diào)，動用大量的人力物力資源;另一方面，公開聽證是對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法能力的公開考驗，直接影響檢察機(jī)關(guān)在人民群眾中的形象。因此，如何將公開聽證制度更好地予以落實，成為檢察機(jī)關(guān)化解矛盾糾紛，應(yīng)對維權(quán)呼聲高漲問題的重要問題。
第五，政法機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)能力有待于進(jìn)一步提高。
面對群眾高漲的維權(quán)意識，執(zhí)法人員要妥善化解社會矛盾，需要有扎實的法律業(yè)務(wù)功底、豐富的檢察工作經(jīng)驗、較強(qiáng)的處事協(xié)調(diào)能力以及社會學(xué)、心理學(xué)等方面的基礎(chǔ)知識，這樣才能積極引導(dǎo)群眾按照法律規(guī)定的管轄提出訴求，對于不屬于管轄的維權(quán)事件，積極主動地與有關(guān)部門進(jìn)行溝通，從而使這些問題納入正常的司法程序。然而現(xiàn)階段，由于執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，且個別人員缺乏傾聽的耐心和解決問題的決心，從而不能妥善化解矛盾，解決實際問題。如司法實踐中遇到的問題是：如當(dāng)事人對檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的結(jié)果不滿意而反復(fù)上訪，他們往往是依據(jù)其所掌握的生活事實片面的認(rèn)為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以立案，如果檢察機(jī)關(guān)支持了公安機(jī)關(guān)不予立案的決定，那就是司法不公，就是“官官相護(hù)”，如果檢察人員不能掌握做好群眾工作的方法，向當(dāng)事人解釋清楚生活事實與法律事實的關(guān)系，就很容易導(dǎo)致涉檢上訪。
三、關(guān)于檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)三項重點工作的思考
針對當(dāng)前社會矛盾問題及社會問題不斷異化的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律監(jiān)督活動融入社會發(fā)展的進(jìn)程中，通過延伸法律監(jiān)督職能，妥善處理社會矛盾糾紛，進(jìn)一步加強(qiáng)管理社會、調(diào)控社會、服務(wù)社會、促進(jìn)社會整體和諧發(fā)展的能力。為此，筆者將從觀念層面、制度層面和實踐層面對此進(jìn)行分析：
(一)在觀念層面，牢固樹立“廉潔、公正”執(zhí)法理念，突出檢察機(jī)關(guān)的人民性
執(zhí)法觀念是檢察機(jī)關(guān)和檢察人員執(zhí)法活動的內(nèi)在精神動力，能夠引導(dǎo)、評價和調(diào)節(jié)檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的行為方式，它貫穿于執(zhí)法實踐整個過程并始終對執(zhí)法活動起著統(tǒng)攝、支配和決定作用。執(zhí)法觀念是否正確將成為檢察工作能否良性運行的一個重要因素。因此，樹立正確的執(zhí)法理念，突出檢察機(jī)關(guān)的人民性，是解決當(dāng)前維權(quán)意識重于守法意識情境下，維權(quán)呼聲高漲，群體性、非理性維權(quán)事件頻發(fā)的首要問題。
(二)健全完善機(jī)制，努力化解社會矛盾
第一，建立處理訴求協(xié)作機(jī)制。非管轄類司法訴求的大量涌入，是檢察機(jī)關(guān)面臨的現(xiàn)實難題。解決群眾的司法訴求，化解矛盾糾紛，是一項艱巨而復(fù)雜的工作，不可能僅靠一個部門予以解決。檢察機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、法院、街道辦事處、人大、政府、民政部門、勞動部門、工商行政管理等部門的協(xié)作、配合力度。探索建立司法訴求通報機(jī)制，以便協(xié)作單位了解有關(guān)情況，有準(zhǔn)備地應(yīng)對群眾訴求，盡早化解矛盾糾紛，避免重復(fù)勞動;建立維權(quán)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在縱向方面即檢察系統(tǒng)內(nèi)部和橫向方面即市內(nèi)各區(qū)(縣)的信訪單位，建立信息共享網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)維權(quán)狀況的縱橫對接;建立群眾維權(quán)案件的轉(zhuǎn)辦、分流、處理的聯(lián)動機(jī)制，定期召開聯(lián)席會議，進(jìn)行聯(lián)席調(diào)查、聯(lián)席聽證，統(tǒng)一處置方案和處理意見，最大程度地避免群眾盲目維權(quán)、多方維權(quán)、重復(fù)維權(quán)現(xiàn)象，避免國家資源浪費和執(zhí)法公信力下降問題，引導(dǎo)群眾理性維權(quán)、依照法律規(guī)定有序維權(quán)。
第二，建立維權(quán)信息采集、預(yù)警機(jī)制。對屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的案件和非管轄案件進(jìn)行分類收集、整理，并加以調(diào)查分析，掌握群眾維權(quán)規(guī)律，發(fā)現(xiàn)維權(quán)新動態(tài)，查找群眾主體錯位、職能錯位的深層原因，加以有效避免。對于到檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴、控告、檢舉的案件進(jìn)行分類登記、整理、排查、追蹤。對于傾向性、苗頭性案件建立各案預(yù)警機(jī)制和敏感時期預(yù)警機(jī)制，及時制定切實可行的處理預(yù)案，有針對性的提前開展工作，掌握主動權(quán)。特別是在法定節(jié)假日之前或者“兩會”、黨代會等重大政治會議召開之前，及時發(fā)現(xiàn)、妥善處理不穩(wěn)定因素。
第三，建立非常態(tài)維權(quán)處置機(jī)制。對于無理維權(quán)者，一方面要做好維權(quán)主體的思想工作，闡明相關(guān)法律規(guī)定，教育其正確行使法定權(quán)利，消除他們對法律、對檢察機(jī)關(guān)及其他部門的誤解。另一方面，對于有違法行為的維權(quán)者要及時控制，積極配合有關(guān)部門依法進(jìn)行處理;對于那些不依法反映問題、不聽勸阻、無理取鬧、制造事端的行為，要依法嚴(yán)厲懲處，對構(gòu)成犯罪的要依法追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任;對于精神病人來訪，建立專門的精神病人來訪登記冊，將其個人信息、所反映的問題、家屬、及其單位、社區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人的聯(lián)系方式進(jìn)行登記備案，確保能夠及時聯(lián)系到相關(guān)人員妥善處理，并督促精神病人的監(jiān)護(hù)人做好治療、看護(hù)工作，防止發(fā)生危害后果;對于群體性事件和突發(fā)事件，要建立突發(fā)事件預(yù)案，做好疏導(dǎo)工作，妥善化解矛盾糾紛，避免極端事件發(fā)生、擴(kuò)大事態(tài);對于極少數(shù)插手群體性事件，策劃、組織、指揮鬧事的，運用檢察機(jī)關(guān)審查批捕、公訴等職能，做到快捕，依法嚴(yán)厲予以打擊;對涉及公安機(jī)關(guān)等執(zhí)法部門的群體性事件，以及由于政府工作人員腐敗瀆職引發(fā)的群體性事件，檢察機(jī)關(guān)適時介入，妥善化解矛盾糾紛，全力維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。
第四，建立檢察環(huán)節(jié)司法救助機(jī)制。司法實踐中，有相當(dāng)一部分涉法涉訴案件的維權(quán)主體所提出的訴求往往是法律問題、情理問題和實際困難交織在一起的，而通過現(xiàn)有的國家賠償、社會救助機(jī)制往往難于獲得賠償，從而造成久訪不息，影響社會穩(wěn)定。因此在檢察環(huán)節(jié)建立司法救助機(jī)制，是構(gòu)建群眾維權(quán)救濟(jì)途徑的重要步驟。具體是針對因檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕、不起訴、不提出抗訴，且因刑事案件被告人缺乏賠償能力，致使被害人及其撫養(yǎng)、贍養(yǎng)的近親屬得不到應(yīng)有經(jīng)濟(jì)賠償而生活嚴(yán)重困難，確實需要救助的;在涉檢信訪案件中，信訪人不服檢察機(jī)關(guān)處理決定和不滿檢察機(jī)關(guān)答復(fù)意見，從而引起長期重復(fù)信訪、多次越級上訪，致使個人或家庭生活發(fā)生嚴(yán)重困難，確需要救助的;對舉報人、證人、鑒定人因舉報、作證或者提供鑒定結(jié)論而遭受打擊報復(fù)，造成生活嚴(yán)重困難，且無法通過法律途徑獲得賠償或補(bǔ)助，其他社會救助、保險又不能落實，確實需要救助的主體。
第五，建立檢察環(huán)節(jié)弱勢群體保護(hù)機(jī)制。實踐中，到檢察機(jī)關(guān)維權(quán)的弱勢群體主要有兩類：一類是因生理原因?qū)е绿幘诚鄬θ鮿莸娜巳海缋先?、未成年人、女性尤其是幼女，患有疾病、肢體殘缺的人或聾啞人等;另一類是因經(jīng)濟(jì)原因?qū)е绿幘诚鄬θ鮿莸娜巳?，如農(nóng)民、農(nóng)民工、城市失業(yè)者等。長期以來，檢察機(jī)關(guān)對于弱勢群體的保護(hù)主要集中在“青少年維權(quán)崗”、“婦女維權(quán)崗”和未成年人檢察室上，但當(dāng)前群眾權(quán)利意識、主體意識不斷增強(qiáng)，使得弱勢群體的權(quán)利保護(hù)問題面臨很多新形勢、新問題，傳統(tǒng)的工作方法已經(jīng)不能滿足維權(quán)需求。因此，必須建立完善的弱勢群體保護(hù)機(jī)制。
第六，建立執(zhí)法辦案回應(yīng)群眾制度。對于群眾控告申訴的信件，做到及時受理，妥善處理，做到件件有回音，事事有答復(fù)。進(jìn)一步完善落實司法便民、司法利民的措施，完善網(wǎng)上舉報、網(wǎng)上申訴、網(wǎng)上查詢系統(tǒng)，方便群眾舉報、申訴、控告，最大限度地拓寬群眾維權(quán)的渠道。依法做好民事、行政、刑事申訴復(fù)查工作，提高申訴復(fù)查案件的辦案質(zhì)量，積極維護(hù)群眾的合法權(quán)益。不斷健全完善涉檢上訪問題的長效機(jī)制，嚴(yán)格落實檢察長接待日制度、首辦責(zé)任制度、責(zé)任倒查制度，推行下訪、巡訪和聯(lián)合接訪活動，推行網(wǎng)上預(yù)約辦案、登記預(yù)約辦案，最大限度地爭取群眾的理解和認(rèn)可，消滅涉檢信訪隱患。對于赴省進(jìn)京上訪的老上訪戶，主動登門回訪，及時反饋信訪事項辦理進(jìn)展情況，做好宣傳解釋和教育感化工作，盡早實現(xiàn)定紛止?fàn)?、案結(jié)事了。
第七，探索、完善檢察環(huán)節(jié)訴訟調(diào)解機(jī)制。在辦理申訴復(fù)查案件時，注意貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)、刑事調(diào)解的精神，引入“恢復(fù)性司法”政策，積極化解矛盾。推行捕前調(diào)解、訴前調(diào)解機(jī)制，促成犯罪嫌疑人、被告人和被害人之間達(dá)成和解。對于案件事實清楚，證據(jù)確實充分，犯罪嫌疑人主觀惡性小，且系初犯、偶犯，有悔罪表現(xiàn)，在雙方當(dāng)事人自愿的前提下，檢察機(jī)關(guān)作為中立的一方，居中調(diào)解，促成犯罪嫌疑人與被害人之間達(dá)成協(xié)議、取得諒解，減少矛盾對抗和社會不穩(wěn)定因素。
第八，完善法制宣傳教育機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是法制宣傳機(jī)關(guān)，為積極應(yīng)對群眾守法意識弱化、維權(quán)意識高漲的情況，檢察機(jī)關(guān)要加大宣傳教育力度，結(jié)合信訪接待、出庭公訴、查辦職務(wù)犯罪等檢察業(yè)務(wù)工作，通過“進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)”開展普法教育、上法制課的形式，重點對檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)、受案范圍等內(nèi)容進(jìn)行宣傳，建立法制宣傳教育的長效機(jī)制。在對法律知識進(jìn)行宣傳普及的同時，更要注重對法律精神和健康、理性的現(xiàn)代法律意識的弘揚(yáng)，促進(jìn)社會整體法律意識的提升，提高社會公眾對執(zhí)法活動的認(rèn)同感。
(三)在實踐層面，不斷創(chuàng)新參與社會管理的方式
第一，提高做好群眾工作的能力檢察機(jī)關(guān)化解矛盾糾紛，參與社會管理創(chuàng)新，不僅要嚴(yán)格依法辦案，還要講究釋法說理，善于調(diào)節(jié)疏導(dǎo)，引導(dǎo)群眾依法維權(quán)、有序維權(quán)、依法合理表達(dá)訴求。
第二，提高法律監(jiān)督能力，創(chuàng)新社會管理方式。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力，直接關(guān)系到履職過程中化解社會矛盾糾紛的成效。因此必須全面提升法律監(jiān)督能力。
第三，提高隊伍的專業(yè)化水平，提升參與社會管理的自身素質(zhì)。群眾到檢察機(jī)關(guān)主張權(quán)利的案件必然涉及法律、法規(guī)、政策問題，而處理好這些問題，必然要通過法律、法規(guī)和政策加以解決。因此，檢察人員的專業(yè)化水平直接關(guān)系到矛盾能否解決，群眾能否滿意。因此，必須從以下幾個方面提升隊伍的專業(yè)化水平：
評論人 王勝誦 青島大學(xué)法學(xué)院院長、教授
【王圣誦】能在這個場合下給我這次機(jī)會我非常感動，謝謝主辦方和主持人。同時也謝謝人民檢察院楊檢察長和王杰博士，他們這篇論文給人耳目一新。討論社會矛盾化解和社會管理創(chuàng)新要遵循黨政理念，在憲法基本原則和法律規(guī)定下進(jìn)行國家權(quán)力界定和機(jī)制構(gòu)建。一，涉法涉訴涉檢由那家國家機(jī)關(guān)最終解決。我國2005年《信訪條例》15條把涉法涉訴剝離開來歸口到權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。權(quán)利機(jī)關(guān)依據(jù)憲法不能對個案進(jìn)行監(jiān)督，接受信訪可以，處理信訪無法可依。人民法院接受涉法涉訴案件可以通過申訴和再審解決，而且只接受自己的涉訴案件。公安部門接受涉法信訪是自己職權(quán)范圍內(nèi)，法律出口是行政行為和行政訴訟。人民檢察院是憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”機(jī)關(guān)，因此涉訴涉檢信訪的最終解決機(jī)關(guān)或者統(tǒng)一受理機(jī)關(guān)是人民檢察院。二、人民檢察院解決涉法涉訴信訪的法律途徑?？偟膩碚f，人民檢察院解決涉法涉訴信訪有四個法律途徑。第一個途徑，發(fā)現(xiàn)這里面有國家公務(wù)人員犯罪可以抓;第二個，如果這個案子判錯了，可以對法院提出抗訴;第三個，可以對公安機(jī)關(guān)提出司法建議，第四個就是涉法涉訴案件的辦案規(guī)定可以通過聽證來終結(jié)，因為檢察院終結(jié)讓人們都服氣，都息訴，這四種手段都是憲法賦予的，這樣就不會出現(xiàn)公安局、法院、檢察院都在第一線上的狀況，把它依據(jù)憲法和法律界定清楚，把法律途徑界定清楚，大家都能動的、主動的司法。
報告人 黃凌娟 中國人民公安大學(xué)講師
【黃凌娟】 大家好，我是中國人民公安大學(xué)的教師黃凌娟，今天我報告的題目是流動人口管理制度的合理性設(shè)計。目前關(guān)于流動人口管理制度的探討很多，我們的這篇文章主要是從現(xiàn)行流動人口制度制定的基礎(chǔ)入手來分析其合理性，并就此提出使其合理化的途徑。以下是我們論文的簡要內(nèi)容。
在我國由于還存在著城鄉(xiāng)差別、地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等因素，所以自從改革開放以來，流動人口的流向一直指向東部沿海、新興都市圈以及中西部的中心城市。而根據(jù)2010年《中國流動人口發(fā)展報告》我國流動人口的數(shù)量已經(jīng)從1982年的657萬上升至2009年的2.11億。在流動人口規(guī)模增大、流向不變的情況下流動人口又出現(xiàn)了新的特征：流動人口舉家遷移并且長期居留趨勢明顯。這里有一組數(shù)據(jù)來說明這個特征：根據(jù)國家計生委2009年對北京、上海、太原、成都、深圳五城市流動人口的監(jiān)測調(diào)查，流動人口與配偶或子女一起居住的比例高達(dá)67.4%，勞動年齡人口平均在現(xiàn)住地停留時間為5.3年。伴隨大規(guī)模流動人口的新特征，這個群體對社會提出了新的要求，即在流入地獲得與常住人口平等的權(quán)利。
然而流動人口的這種要求并不能獲得滿足。目前這種不平等主要體現(xiàn)在三個方面：一是城市社會公共資源包括最低收入保障、醫(yī)療、失業(yè)、子女基本教育等與常住人口分配不均。這主要是因為流動人口管理與城市公共服務(wù)產(chǎn)品分配體制分離，造成對流動人口的社會保障不足，而使流動人口難以獲得與常住人口平等的基本保障;二是流動人口難以融入現(xiàn)住地的社會，流動人口與常住人口的隔閡始終存在。主要是因為目前對人口管理采取兩分法的管理模式，即流動人口和常住人口屬于不同的管理層面;三是對流動人口的歧視性就業(yè)依然存在，而現(xiàn)行流動人口管理制度難以發(fā)揮政府在公共福利領(lǐng)域的再分配作用，使流動人口與常住人口之間的貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大。
通過對這些不平等的分析，我們發(fā)現(xiàn)這些不平等與目前的流動人口管理制度有著密切的聯(lián)系。我們認(rèn)為：現(xiàn)行流動人口制度存在的這些問題并造成不平等，一方面是由于流動人口管理主體的單向性和管理目的的單一性所造成的;另一方面則是因為目前流動人口管理制度是基于三大假設(shè)來進(jìn)行設(shè)計的。
流動人口管理主體的單向性表現(xiàn)在流動人口管理的主體主要是地方行政主體，而流動人口是被動接受管理的被管理者，作為管理對象的流動人口無法參與流動人口管理制度的制定;流動人口管理目的單一性表現(xiàn)在流動人口管理制度的制定是為了便于政府對流動人口進(jìn)行管理，所以制度的制定立足于政府管理。這樣制定的流動人口管理制度就難以體現(xiàn)流動人口的現(xiàn)實利益和需要，導(dǎo)致流動人口管理制度缺乏合理性，流動人口難以接受管理，影響流動人口管理的效率，甚至導(dǎo)致流動人口逃避管理。這種合理性的缺失不僅引來了學(xué)術(shù)爭議，也出現(xiàn)了行政訴訟的真實案例。2008年律師程海訴昌平區(qū)公安分局案以及訴北京市公安局案。程海認(rèn)為，北京市辦理暫住證所依據(jù)的三部主要規(guī)范性文件——公安部《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》、公安部《暫住證申領(lǐng)辦法》、《北京市外地來京人員戶籍管理規(guī)定》，違反10多部上位法。
接下來我們再來看看構(gòu)筑現(xiàn)行流動人口管理制度的三個基本假設(shè)。包括：第一，流動人口大量增長必然帶來流入地的社會治安問題;第二，流動人口的大量出現(xiàn)，會給城市常住人口的就業(yè)帶來壓力和競爭，擠占城市常住人口的就業(yè)崗位;第三，流動人口的大量涌入必然導(dǎo)致流入地社會生活資源供給壓力的增大，造成城市公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足。
基于這三個基本假設(shè)的流動人口管理制度必然會把維護(hù)城市社會穩(wěn)定，保障常住人口利益不受侵蝕作為制度設(shè)計的第一要義，必然會在設(shè)計制度時提高城市吸納流動人口的門檻，限制流動人口過快增長，最終導(dǎo)致流動人口難以在流入地長期居住和融入城市社會體系。
那么這三個假設(shè)是否成立呢?
假設(shè)一，流動人口大量增長，必然帶來流入地的社會治安問題。
雖然大量犯罪統(tǒng)計資料表明，眾多流動人口集中的東南沿海城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、以及中西部中心城市的，流動人口犯罪已經(jīng)成為影響當(dāng)?shù)厣鐣伟驳闹饕蛩?，但是流動人口與違法犯罪之間的必然性始終無法得到犯罪學(xué)的研究證實。相反，流動人口違法犯罪增長與流動人口權(quán)益得不到保障具有密切關(guān)聯(lián)[4]，甚至在某種程度上，城市管理對流動人口的高犯罪具有一定責(zé)任[5]。
假設(shè)二，流動人口的大量出現(xiàn)，會給城市常住人口的就業(yè)帶來壓力和競爭，擠占城市常住人口的就業(yè)崗位。其實這個假設(shè)在經(jīng)濟(jì)學(xué)上已經(jīng)被證明不真實。二十世紀(jì)八十年代美國的“邁阿密實驗”，證明大量古巴船民涌入美國邁阿密，既未顯著提高當(dāng)?shù)氐墓べY水平，也未顯著提高當(dāng)?shù)氐氖I(yè)率[6]。由于流動人口的文化素質(zhì)對城市人口而言較低，流動人口流入城鎮(zhèn)難以形成對城市人口的“替代效應(yīng)”，流動人口在流入地大多數(shù)從事本地人不愿干的臟、苦、累、險等工作。
假設(shè)三，流動人口出現(xiàn)，導(dǎo)致流入地社會生活資源供給壓力增大，造成城市公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足。
在城市公共服務(wù)產(chǎn)品總量供給不變的前提下，流動人口進(jìn)入流入地城鎮(zhèn)必然會導(dǎo)致人均公共服務(wù)數(shù)量下降。但是通過分析城市公共服務(wù)產(chǎn)品與市場價格之間的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)產(chǎn)品可以分為兩類，一類是與市場價格之間彈性較為靈活的公共服務(wù)產(chǎn)品，例如日常生活用品和服務(wù);另一類是價格彈性較為僵硬的產(chǎn)品或服務(wù)，例如電、水、天然氣、公共交通、住房。
造成城鎮(zhèn)公共商品供需矛盾的主要原因在于價格彈性較為僵硬公共服務(wù)產(chǎn)品的市場化程度不高，因為這類產(chǎn)品投資周期長，且投資主體單一，僅由政府對這類公共服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行投資，導(dǎo)致某類公共服務(wù)產(chǎn)品供需緊張。隨著城市公共管理水平的提高，城市公共服務(wù)產(chǎn)品的供給緊張矛盾將會得到解決。因此假設(shè)三也隨著社會的發(fā)展而不成立。
根據(jù)上述對制定現(xiàn)行流動人口管理制度基礎(chǔ)的分析，我們認(rèn)為現(xiàn)行流動人口管理制度的改革勢在必行。
如何改革呢?目前辦法和措施都有很多。我們認(rèn)為在改革之前首先應(yīng)當(dāng)明確流動人口管理制度合理性的內(nèi)涵。我們認(rèn)為這個合理性就在于：一方面既要保證城市健康發(fā)展所需要的社會秩序的穩(wěn)定，減少人口流動所帶來的社會治安隱患;另一方面又要保障流動人口的合法權(quán)益，使流動人口能夠通過流動自主選擇生存和發(fā)展的機(jī)遇和空間。其實就是平衡維護(hù)城市社會秩序與保障人權(quán)的兩者關(guān)系，既不能為了維護(hù)城市社會秩序而限制流動人口，也不能為保障人權(quán)而放棄城市社會秩序的維護(hù)。
要實現(xiàn)維護(hù)社會秩序與保障人權(quán)的統(tǒng)一，體現(xiàn)流動人口管理制度的合理性，需要在制度的制定程序、制度內(nèi)容、實施方法上體現(xiàn)公平與效率。
我們也提出了流動人口管理制度合理化的一些具體途徑，包括：
1.提高戶籍管理的法制化程度，為流動人口管理提供法制途徑。
例如：修訂1958年制定的《中華人民共和國戶口登記條例》;對流動人口管理進(jìn)行立法而不再主要依據(jù)公安部的行政法規(guī)和行政規(guī)定。
2.賦予流動人口在居住地的應(yīng)有政治權(quán)利，讓流動人口參與現(xiàn)住地的城市管理，實現(xiàn)流動人口的社會融合。
例如：針對當(dāng)前選舉法中對流動人口選舉權(quán)的空白之處，賦予在居住地實際常住的流動人口選舉權(quán)，解決流動人口政治權(quán)力空置問題。
3.強(qiáng)化流動人口管理與服務(wù)相結(jié)合，通過向流動人口提供更為全面的城市公共服務(wù)產(chǎn)品，提高流動人口管理效率。
目前體現(xiàn)“寓管理于服務(wù)”思想的一些做法，諸如：一站式的流動人口管理、老鄉(xiāng)警察管老鄉(xiāng)、流動人口公寓式管理等，并未讓流動人口真正感受到被管理所能帶來的實際利益，最終也難以消除流動人口對管理的抵觸心理。根據(jù)前面我們對合理性的分析，我們認(rèn)為：流動人口服務(wù)管理并不是單純地轉(zhuǎn)變流動人口管理方式，在管理過程中增加便捷的服務(wù)內(nèi)容，而是應(yīng)將流動人口管理與城市公共服務(wù)產(chǎn)品分配均等化相聯(lián)系，通過流動人口管理讓流動人口享受到現(xiàn)住地的城市公共服務(wù)產(chǎn)品。例如：通過社區(qū)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、就業(yè)、衛(wèi)生等組織、機(jī)構(gòu)建立以公共服務(wù)為基礎(chǔ)的流動人口管理平臺，讓流動人口在享受公共服務(wù)過程中實現(xiàn)流動人口管理目的，也實現(xiàn)了流動人口管理的社會化，提高流動人口管理的社會效益和效率。
總之，人口流動是市場經(jīng)濟(jì)社會中的人口基本存在形式，流動人口管理制度作為政府管理社會的一種必要方式，應(yīng)在維護(hù)社會秩序與保障人權(quán)中實現(xiàn)相互統(tǒng)一，提高流動人口管理制度合理性。這既是構(gòu)建服務(wù)型政府的應(yīng)有內(nèi)涵，也是構(gòu)建和諧社會的必要之舉。
評論人 徐祥民 中國海洋大學(xué)法政學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師
【徐祥民】剛才黃凌娟老師說的，她是來自公安戰(zhàn)線的唯一一員，其實她是大學(xué)老師，她是穿警服的，在這個意義上她是來自公安戰(zhàn)線的一員她感覺很自豪，我為來自公安戰(zhàn)線唯一的演講者做點評，我也可以從她那里分享一點自豪。
黃老師做了一篇很好的報告，因為在座絕大多數(shù)的專家和老師都不是來自于公安戰(zhàn)線，所以對她報告的題目“關(guān)于流動人口管理”這方面的信息，我們可能所知甚少，黃老師首先給我們提供了非常重要的信息，讓我們對社會層面有更多的了解，從這個意義上我們應(yīng)該感謝黃老師。
黃老師的報告說分兩部分，我認(rèn)為她主要講了三個方面的內(nèi)容：一方面在目前的流動人口服務(wù)管理制度存在的問題;二方面存在的這些問題所立足的三個基本判斷：流動人口、流動地會造成社會秩序的混亂;第二流動地會出現(xiàn)就業(yè)緊張;第三流動地會出現(xiàn)公共資源供給的不足。她列了三個基本的判斷，對是否真實做出了評價。最后一部分，提出來她關(guān)于流動人口服務(wù)管理制度應(yīng)該如何設(shè)計的思考，應(yīng)該說非常好的完整的構(gòu)思。
對她的報告，我的另外一個評價，這個選題非常之好，流動人口的問題就像黃老師報告所提到的那樣，這些年急劇上升。任何一個管理者，如果不是中國管理者的話，都會覺得是一個極大的社會問題，如此巨大數(shù)量的人口處于流動狀態(tài)，這讓任何小國的總統(tǒng)、總理、統(tǒng)帥都會坐立不安，因為他在中國，所以我們還可以安枕。這的確是一個很大的問題，她介紹的數(shù)字使我想起來中國歷史上和流動人口相似的流民。大家可能會想到，歷史上許多的農(nóng)民起義都和流民有關(guān)系，流民和流動人口不是同一個事物，他們有很多相類似的地方。第一點類似，他們基本上都處在社會的弱勢地位。第二點類似，流民所在、所獲、所經(jīng)歷，他們的生活狀態(tài)基本上處于無秩序或者低秩序的狀態(tài)，這一點也是被無數(shù)的歷史所證實的。如果從管理者的角度來看問題，我們?yōu)榱朔乐钩霈F(xiàn)歷史上因流民而發(fā)生的一系列的嚴(yán)重的災(zāi)難，所以我們對今天的流動人口問題也應(yīng)該引起高度重視。這個選題重要的第三根據(jù)，剛才劉主任從他的角度對這個問題引起了重視，所以他的講話算是對我的判斷的一個重點。
除此之外，我對黃老師的論文也想談一點存疑的一些地方，一共有三點。
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