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完善組織國家機構組織法：組織改革的三原則

北京大學法學院 王錫鋅教授

　　十九大報告指出，深化機構和行政體制改革。統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構權力、明確職責。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法。轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。賦予省級及以下政府更多自主權。報告提出了完善國家機構組織法的基本路徑和根本目標。

　　十九大報告關于國家組織機構完善的表述具有以下幾個方面的內(nèi)容。第一，改革的內(nèi)容。國家機構組織法改革的核心內(nèi)容，是深化機構和行政體制改革。第二，改革的路徑。就是要優(yōu)化各類機構的設置，在機構設置優(yōu)化的基礎上，形成機構相互之間關系的優(yōu)化，也就是形成科學合理的管理體制。第三，改革的措施。包括轉變政府職能、深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式。第四，改革的目標。就是要增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。這四個方面及其相互關系，構成國家機構組織執(zhí)法改革的基礎。

　　一、國家機構組織改革的三原則：功能優(yōu)化、結構優(yōu)化、法治優(yōu)化

　　組織是國家治理體系和治理能力建設的一個重要維度。政府是現(xiàn)代國家中最大型的組織，這一組織系統(tǒng)的優(yōu)化，需要遵循三個基本邏輯。第一是功能邏輯，可以從政府與市場、政府與社會的關系角度分析。在現(xiàn)代國家和社會治理中，政府雖然是主要的治理主體，但是市場、社會對于各種政治、經(jīng)濟、社會問題的解決，亦具有重要的功能。政府組織系統(tǒng)的優(yōu)化，因此不僅要考慮政府自身的組織結構優(yōu)化，還需要考慮政府組織與市場、社會之間的關系優(yōu)化，從而使政府組織功能優(yōu)化，管好該管的，放掉不該管的。第二是內(nèi)部邏輯，可以從結構——功能角度分析。從這一角度看，機構設置、內(nèi)設機構的權力配置、以及機構相互之間的關系，應當服務于機構設置和政府建設的目標，那就是有公信力的、高效的、服務型的政府，最終的目標是服務于人民對美好生活的需要。國家機構組織法之完善，首先要考慮組織與外部主體的“關系優(yōu)化”，從而合理設定組織的功能;其次要考慮組織系統(tǒng)內(nèi)部的“結構優(yōu)化“。第三四法治邏輯。在法治國家建設的戰(zhàn)略中，國家組織機構作為履行公共職能行使公共權力的組織，無疑需要在法治坐標系中明確定位，這也就意味者，國家機構組織改革還應當遵循“法治優(yōu)化”原則，國家機構的設置、權利職責的配置、國家機構相互之間關系，以及政府與社會、政府與市場關系，都應當在法治體系中獲得清晰坐標。法治優(yōu)化原則的核心，就是組織法定原則，它意味著組織的設置、組織的再組織、組織的職權職責、組織間縱向和橫向關系都受明確的規(guī)則界定和指引。完善國家機構組織法，應堅持關系優(yōu)化、結構優(yōu)化、法治優(yōu)化三原則。

　　二、功能優(yōu)化原則：“放”與“管”的邏輯

　　功能優(yōu)化要求組織改革需根據(jù)政府與市場、社會的關系，來明確政府到底需要做什么和不做什么。這是組織改革的邏輯起點。因為只有確定了政府應該做什么之后，才能合理地設置政府機構，配置相應的職權職責，確定政府機構縱向橫向關系。關系優(yōu)化原則的核心問題是確立科學、合理的政府職能。在當前，最緊迫的問題就是要處理好“放”與“管”的關系。

　　從過去幾年政府轉變職能和放管服改革的實踐看，簡政放權是各級政府職能改革的中心內(nèi)容。但怎么簡政?如何放權?在該監(jiān)管的領域如何強化監(jiān)管?如何推動簡政放權這一“政府再造”過程?

　　首先，政府職能改革中，無論是“放”還是“管”，都需要明確基本的邏輯。簡政放權和依法監(jiān)管，本質上就是政府職能如何做減法和加法。從宏觀上來講，這種政府的“職能再造”需要明確基本的邏輯。比如，正在進行的許可審批和非許可審批改革，許可審批的數(shù)量雖然一直在減少，但從市場和社會主體的角度來感受，各種許可審批并沒有大幅度地減少。究其原因，就是放和管的邏輯不夠清晰，因此許可審批改革存在著避重就輕，搞“數(shù)字游戲”的情形，統(tǒng)計口徑上許可和非許可審批事項減少了，但實際上是“合并同類項”，效果并不理想。類似問題可能在許多權力清單、責任清單和負面清單中也同樣存在。沒有基本的邏輯，簡政放權會失去明確的方向，也難以評估效果。改革的邏輯不明確，改革過程中利益博弈極有可能導致“管”與“放”的空轉以及周期性的循環(huán)。

　　所謂放與管的邏輯，就是決定哪些要放，哪些要管，標準是什么，目的是什么。不把這個搞清楚，政府職能改革將迷失方向?？上驳氖牵@幾年來政府機構改革的邏輯是清晰的。李克強總理不斷強調，現(xiàn)在我們行政許可制度包括整個政府改革的邏輯，就是要從政府與市場的關系、政府與社會的關系這個角度來決定哪些做加法，哪些做減法。在這個背景下，放與管要走出一些誤區(qū)。比如，既不能明放暗管，一味地重復管理主義的路徑依賴;也不是一味地放就好，而是要看必要性、回應性、有效性。比如在質量技術監(jiān)督這方面，需要定出更嚴厲的標準，進行更嚴厲的監(jiān)管，增強公信力和執(zhí)行力。在這個意義上，管也就是服務。所以管和放的核心問題是如何處理好政府與市場、政府與社會的關系，這就是職能改革最基本的邏輯。

　　其次，從治理現(xiàn)代化的要求講，政府始終需要面對有效治理問題。因此，“放”與“管”必須考慮現(xiàn)實中存在的必要性，必須考慮解決現(xiàn)實問題的有效性。今天的政府擔負著很多“積極”的職能，需要回應各種新出現(xiàn)的社會問題和社會需求，如果現(xiàn)實中出現(xiàn)了問題，法有授權當然要管;法無授權，但從政府的職責和功能中，無論從法理上還是邏輯上，也會延伸出政府管理的職責。比如互聯(lián)網(wǎng)，特別是電子商務，在很短的時間里發(fā)展太快，法律對政府部門監(jiān)管的授權跟不上。中國現(xiàn)有的法律對這一領域的監(jiān)管是滯后的。如果“互聯(lián)網(wǎng)+”成為普遍、重要的經(jīng)濟活動模式的話，政府肯定是需要管的，也應該管。因為“必要性”本身就是最高的法律。如果一個問題真的出現(xiàn)了，構成現(xiàn)實的問題，政府就應該回應，即使法律沒有授權政府做，政府也應該去回應，而不是因為“法無授權”就回避問題，這不符合現(xiàn)代回應型治理的要求。

　　因此，如同“放”和“管”不是放多了就好或者管少了就好一樣，“作為”還是“無為”也是同樣需要一個基本標準和邏輯。這個邏輯是二元的。第一是“必要性邏輯”，即無論是放還是管都要考慮必要性。第二是政府與市場、政府與社會的關系邏輯，看哪種機制解決問題更有效。

　　在要不要放，要不要管解決之后，才涉及依法監(jiān)管問題。但我想提出的是，依法監(jiān)管也并不必然等于政府監(jiān)管。因為從有效治理的角度看，監(jiān)管主體可能有很多種，而未必只能由政府來進行監(jiān)管，很多時候也未必政府監(jiān)管就是最有效用和最有效率的。比如在技術標準領域，基于市場競爭而形成的“市場自我監(jiān)管”，往往比政府監(jiān)管更加敏感、高效。又比如對社會組織的活動，通過社會和市場的監(jiān)管也可以避免政府“一管就死”的弊端。

　　再次，放和管的本質是利益調整，因此，推動放管服改革，應當跳出部門利益自我改革的怪圈。是放，還是管?如何管?誰來管?這些改革和調整過程本質上都涉及各種利益博弈。從監(jiān)管改革來看，放和管其實都是政府自身改革的過程，這個改革的過程可能會遭遇到依法監(jiān)管的兩難：很多情況用法來管一個事情，雖然做到了依法，但在經(jīng)濟學意義和社會意義上卻是不合理的。在本質上，這是一個改革與合法性的矛盾。從政治學意義來說，改革與依法其實是一種既得利益和新興利益的競爭關系。在有些情況下，即便政府依法監(jiān)管，也未必就是合理的，依法只是一個有效率的監(jiān)管的必要條件，而不是充分條件。職能改革中的“放”也好，“管”也好，到底誰來推動?我們過去搞改革，主要都是自上而下政府的自我推動。但“放”和“管”都涉及很多根本性、重大的利益再分配，如果只靠政府自己推動，可能會面臨動力遞減和匱乏，因為改革過程會觸及政府及其部門自身利益。自我改革在本質上或者在邏輯上將面臨動力可持續(xù)性的危機。一旦改革進入深水區(qū)，動力匱乏就更為明顯。改革所遭遇的所有問題，最后都可歸結為改革的動力必須符合改革的邏輯。這意味著政府職能放和管的改革，既要有政府自我革命的魄力來推動，但更多還是要借助市場的力量、借助社會和民眾的力量，使“政府動員”的改革過程同時也成為“社會動員”過程，通過市場激勵、民眾參與來助推改革。自上而下的政府動員，自下而上的社會動員，構成推動可持續(xù)改革的“雙引擎”，從而使改革獲得朝向既定目標的強大動力，而不至于陷入空轉和循環(huán)的困境。

　　三、結構優(yōu)化原則：組織改革的內(nèi)部關系優(yōu)化

　　當管與放的問題界定清楚，政府與市場、社會的關系清晰之后，我們就理清了政府的職能職責。在此基礎上，遵循結構——功能邏輯，作為組織系統(tǒng)的政府在結構上的優(yōu)化方向，就是最有效、最有力地實現(xiàn)政府職能。組織法改革的結構優(yōu)化原則，其實也就是要在明確政府應該干什么之后，進一步追問應該如何通過組織工具的優(yōu)化，實現(xiàn)工具理性，最好地落實管理目標。

　　結構優(yōu)化的第一個方面，是機構的設置和變更、調整等(也就是“再組織”)過程如何實現(xiàn)組織的工具理性。從組織管理學的角度看，組織是實現(xiàn)目標的工具，因此，機構的組織和再組織過程，都應當有利于目標的實現(xiàn)，具體而言，就是職能實現(xiàn)的有效性(efficacy)和效率(efficiency)。比如，一個組織到底采用委員會制還是首長負責制?應配置多大的責權利?應如何配置人財物等資源?這些問題都是結構優(yōu)化問題，其處理原則應該是促進組織的工具理性和能力，而不是機構本身的利益。但在實踐中，組織改革往往受到組織自身利益的控制，在很大程度上導致機構改革的變異，變成組織的再組織化過程。我國過去幾十年間的多次機構改革的問題，已經(jīng)表明這種結構優(yōu)化過程的難度。

　　結構優(yōu)化的第二個方面，是如何處理好國家機構組織系統(tǒng)中的橫向和縱向關系。這其實也可以被理解為一種延展的工具理性，也就是將整個政府系統(tǒng)看做實現(xiàn)國家治理的工具系統(tǒng)，因而在整體式是實現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的工具，從這個放大了的系統(tǒng)圖景來看，系統(tǒng)內(nèi)部的橫向和縱向關系優(yōu)化，也是組織工具理性的重要內(nèi)容。

　　政府機構的橫向關系所出現(xiàn)的問題，早已被人們認知，實踐中也帶來不少問題。比如，政府的不同職能部門之間職權職責交叉、重疊之情形，比比皆是，導致政府組織在實現(xiàn)目標過程中存在缺位、越位、錯位、不到位等情形，工具理性收到部門利益驅動的碾壓，導致大量的執(zhí)法困境，其中最典型的包括傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管、以及正在興起的網(wǎng)絡監(jiān)管和治理等。

　　隨著區(qū)域協(xié)調發(fā)展之命題的提出，政府間關系(或稱府際關系)問題也日益突出。比如長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域合作協(xié)調治理等目標的實現(xiàn)，在很大程度上提出了橫向“府際關系”的命題。如何在區(qū)域內(nèi)協(xié)同治理環(huán)境、市場、社會保障等經(jīng)濟、政治、社會問題，已成為我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展的新問題，其必要性自不待言，但是與此相匹配的組織工具，遠不能回應現(xiàn)實所提出的治理需求。

　　政府系統(tǒng)中縱向結構關系，也就是各個層級的政府之間的關系，無論是在規(guī)則還是實踐層面，都存在比較大的非制度化特點。在憲法層面，雖然存在著中央統(tǒng)一領導，同時發(fā)揮地方積極性和主動性這一基本原則，但這一原則遠未得到制度化釋明;更何況，實踐中除了需要解決中央和地方關系外，日常需要面對的大量縱向關系問題，其實主要集中于省以下政府間縱向關系問題應該如何處理，特別是省、市、縣之間的縱向關系如何處理的問題。十九大報告提出了賦予省級及以下政府更多自主權，但仍需要明確不同層級政府之間的關系應如何改進，如何優(yōu)化。比如，作為超大型國家治理中最重要、最基礎的組織單位——即縣級政府，如何處理與設區(qū)的市之間的關系?縣級政府作為一個組織工具，其主要功能是落實上級政府的管理任務，還是服務和滿足本地民眾的需求?是“仰望星空”，還是“面朝大地”?

　　四、法治優(yōu)化原則：組織與再組織的法定化

　　組織改革的第三個原則，就是法治優(yōu)化原則。所謂法治優(yōu)化，就是要在完善國家機構組織法的過程中，堅持法治原則，做到機構設置、變更、重組、職權職責的配置、機構縱向和橫向關系等各個方面，都依法而為，于法有據(jù)。

　　一是組織法定。機構的立改廢等，都要有法律依據(jù)，這是組織合法性的基礎。在我國，組織法(Organic Law)的含義與法治發(fā)達國家相比，有所不同。我國的組織法，比如法院組織法、政府組織法，國務院組織法等，主要是關于機構內(nèi)部組織的法律，而在國際上，組織法通常是指創(chuàng)設一個組織并對其進行賦權的法律，這種法律通常是嚴格意義上的由代議機關制定的法律，從而建構法律上的委托-代理關系，為組織的權力及其形式提供合法性基礎。比如，美國通過環(huán)境與公共政策法，創(chuàng)設了EPA;911之后，通過國土安全的立法，創(chuàng)設了國土安全部等。組織法定原則不僅是組織合法化的基礎，而且可以有效控制機構的自我復制、抑制組織立改廢的隨意性。

　　二是職權法定。組織法定形象地說就是組織創(chuàng)設要有法律“準生證”，而職權法定則更進一步，要求組織的職權職責配置通過法律方式明確化，防止組織對職能的推諉，利益的爭奪等等缺位、越位、錯位等情形。

　　三是地位法定。組織依法設定并依法獲得職權職責后，必須以法律方式明確其地位，在組織履行職責過程中，用擁有受到法律保障的地位，不受非法的干預。組織地位法定化，也可以有效保障公務員在履職過程中的獨立性，防止其他組織和人員對公務員依法履職情形的干擾。

　　四是權利利益法定。法治并不僅僅對組織及其人員進行控制，也對組織應當擁有的權利和利益進行保護。比如，作為公共機構的組織為了實現(xiàn)管理和服務職能應當擁有的資源、信息、協(xié)助、編制等，應當?shù)玫椒杀Ｕ?公職人員履行職責所必須的資源、技術、手段、措施，受到法律保障;公職人員基于績效而享有的獎勵、晉升、福利等受到法律保障。

　　工欲善其事，必欲利其器。面對國家治理體現(xiàn)和治理能力現(xiàn)代化的宏大目標，以及在此一目標背景上眾多改革舉措的落實，國家組織機構的優(yōu)化完善之基礎性意義，已日益凸顯。但組織改革極易陷入“組織的再組織化”陷阱。組織改革的基本原則，或可為當前的國家組織機構改革提供一個基本坐標。