時間：2018-05-11 來源： 責任編輯：fml
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各位領導、各位同仁，我今天要跟大家報告的題目是關于黨政機構合署合并改革問題。
在中國現(xiàn)行憲法第5次修改和監(jiān)察體制改革以后，我們在憲法領域要關注的一個最重要的現(xiàn)象是關于黨政機構合署合并改革的問題。這個問題十九大已經做了部署，十九屆三中全會又進一步通過了《中共中央關于黨政機構改革的決定》和《深化黨政機構改革的方案》，明確提出解決黨和國家機構職能體系中存在的障礙和弊端問題，加快推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在歷經多年的行政機構大部制改革之后，黨中央逐步將改革的重點從單一的政府建制的優(yōu)化轉移到黨政機構合署合并的方向上來，旨在深化機構改革的進程，加強和改善黨和國家的能力。針對當前機構改革可能需要研究解決的若干問題，我提出如下幾點淺見：
第一個問題，其實前幾位發(fā)言的報告和樂泉會長的講話中已經提到，本次修憲有一個重要的成果，就是把黨的領導寫進憲法的第一條第二款。這對憲法學者來說需要進行深入的理論研究，要完成憲法解釋學上的融洽論證。比如說八二憲法把黨的領導寫進憲法序言，當時有一個重要考量，就是序言與憲法正文效力有所不同，黨的領導的實現(xiàn)主要依靠黨的思想路線的號召力以及黨組織、黨員的先鋒模范帶頭作用，黨的領導不能借助于法律上的強制?，F(xiàn)在把黨的領導直接寫入憲法的正文以后，怎么來理解因為憲法規(guī)定的位置同而產生有關效力的問題?黨的領導進入了憲法的正文，是不是意味著黨的活動進入了一種正式的法律關系之中，如果黨的活動產生一種外部化的結果，在黨外對公民、社會組織、企事業(yè)單位的權利、義務產生影響，由此而產生的執(zhí)法層面上和司法層面上的問題怎么解決，這是法學界需要回應的。規(guī)定黨的領導的憲法條款與憲法序言、憲法第5五以及憲法其他規(guī)定是什么關系?黨的領導條款應該理解成憲法原則還是憲法規(guī)則，如果是憲法原則，那它與其他憲法原則又是什么關系?等等，都是需要充分研究的。僅僅簡單闡釋黨的領導寫入憲法正文的意義是不夠的，這只是萬里長征走完第一步。
第二個問題，黨政機構合署合并的對象問題。本次黨政機構的改革有兩種形式：一種是所謂的合署合并的范圍限定在職能相近的黨政機構之間，其解決的是職能重疊、工作重復的問題，改革只需以既有部門為基礎，簡單地合并同類項，各機構在改革以后也很少出現(xiàn)難以銜接、協(xié)調的問題，這種問題相對來說解決難度系數(shù)沒有那么高，阻力也沒有那么大;另外一種改革合署合并的改革是大部門式的改革，改革的難度則大了很多，因為相應黨政機構的職能相似度不高，改革須以職能整合為基礎，從更加宏觀的視角實現(xiàn)不同機構的組織和職能統(tǒng)合，新機構內部的統(tǒng)籌問題也比較突出。改革對象的層級不同，適宜進行改革的機構及合署合并的程度也不同。同樣是在地方推行黨政機構改革，《深化黨和國家機構改革方案》強調“市縣要加大黨政機關合并設立或合署辦公力度”，這表明層級越往下，改革力度會越加大。級別越往上，黨政機關更側重于宏觀調控和政策制定，其職權更為重要、管轄范圍更大，需要接入多個下級機構的工作，工作事項更為復雜繁重，所以不宜對其進行大規(guī)模的合署合并，相應的改革難度也會比較大;而級別越往下，黨政機關更側重于具體工作的執(zhí)行，其職能相似程度較高，職權相對單一而具體，因而更適于實施合署合并改革，改革后的影響范圍較小、工作協(xié)調也較易。
第三個問題是關于黨政關系問題，剛才樂泉會長的報告專門提到黨政關系時有一個表述，強調不要簡單提所謂的黨政分開、黨政合一。十九大修改后的黨章明確“黨是領導一切的”，2018年憲法修正案又將黨的領導正式納入憲法條文，在此語境下，黨政關系勢必呈現(xiàn)出愈加緊密的發(fā)展態(tài)勢，學界對黨政關系的看法也多以黨政機構融合、黨政關系規(guī)范化為主，黨政分開的提法似已不合時宜。不過，筆者認為，從黨政機構合署合并的角度看，黨政在主體和功能上的區(qū)分仍有一定的存在空間，這主要表現(xiàn)在黨政關系的形式規(guī)范化方面。根據(jù)憲法和人民代表大會制度原理，唯有國家權力機關及由其產生的國家機關可以行使國家公權力，管理國家事務;包括黨中央各部門在內的黨組織通常只處理黨務，即便黨代表人民的根本利益，但其本身不是憲法確定的國家公權力行使主體，即不能直接行使國家公權力。因此，黨組織須尊重和遵循國家機關的權力秩序，嚴格依據(jù)法定的程序規(guī)定行使權力，實現(xiàn)黨在國家治理中的形式合法。合署合并的黨政機構在對外做出影響相對人利益的行政行為時，應當以行政主體的名義、按法定權限和程序進行。
我國基本實現(xiàn)了形式上的黨政在主體和功能上的區(qū)分。自上世紀八九十年代以來，中央加強人大職能建設，黨將其意志主張與干部任用意圖通過國家機關加以貫徹落實，以合憲合法的方式實現(xiàn)對國家的治理。同時，我國法律體系的逐步完善，尤其是國家機關組織制度與工作程序的精細化，黨的地方委員會與黨組工作的制度化、規(guī)范化和程序化，為執(zhí)政黨通過國家機關執(zhí)政提供了明確的方向與路徑。例如，十八大后推行的權力清單公示制度，厘清了行政機關的職權職能與履責程序，黨中央先后印發(fā)施行《中國共產黨地方委員會工作條例》和《中國共產黨黨組工作條例(試行)》等黨內法規(guī)，明確地方黨委和黨組的職責、議事與決策等規(guī)范。
盡管如此，改革仍需警惕在合署合并過程中黨政關系的實質異變。合署合并包含著黨政機構“一體化”的可能與趨勢——這雖與歷史時期出現(xiàn)的黨政同體不同，前者只存在于特定管理領域，后者的一體化則是黨組織和政府各個機關機構的全面一體化，但當前仍有導致部分領域黨政不分的可能。在黨領導一切的政治系統(tǒng)中，黨政機構“一體化”可能會造成某些政府機構行政職能的萎縮和政治功能的膨脹。黨的工作機關在合署合并后可以直接涉足公共事務的管理，行使國家公權力，原行政機構僅保留“牌子”，不再是執(zhí)行國家法律的實際機構，其機構名義、職權和責任相分離——保留其名義，實際并非其行使職權，但可能引發(fā)的行政復議或訴訟等法律責任又由其承擔，造成“名權責”不對等的格局，這就有虛置政府機構的意味。
我個人認為，從一個特定的語境上講，可能黨政在主體和功能上的區(qū)分還有一定的存在空間，最主要是在當下我們有兩套組織體系，中國共產黨的這套組織體系是相當規(guī)范、完善和完備的，另外，我們也依據(jù)憲法、組織法等建立了一套相對適應現(xiàn)代治理要求的國家組織體系。同時我們有分別由憲法和黨章統(tǒng)領的兩套治理制度體系，過去講健全社會主義法制僅僅是指憲法、法律、法規(guī)等，當下的社會主義法治體系還包括了黨規(guī)黨法的制度體系，這兩種不同的組織體系和兩種不同的制度體系的存在，其實預示著兩者之間還是有一個有著一定區(qū)分度的空間的。
合署合并的黨政機構還有另外一個問題，就是合署合并機構活動的外部性問題。比如說，公務員局合并到黨的組織部門。我們知道，在過去公務員招考里面有很多涉及到平等權、招考程序瑕疵等問題，這些問題的解決經常進入到訴訟領域?，F(xiàn)在把這個公務員局合并到黨的組織部門以后，如果以后以黨的組織部門進行公務員招聘，發(fā)生類似的問題，我們應該怎么解決?黨的組織部門能成為被告嗎?如果不能成為被告，那么如此重大的影響公民參政權、就業(yè)權實現(xiàn)的爭議，公民有一種什么樣的權利救濟渠道，這是需要從理論上進行回應的。
第四個問題，黨內法規(guī)在合署合并中的作用問題。黨內法規(guī)是規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度，而國家機構組織運行的圭臬則是國家法律。黨內法規(guī)原本是政黨組織的內部規(guī)定，但黨長期執(zhí)政和領導核心的特殊地位賦予了黨內法規(guī)對國家機構強大的影響力。在其作用途徑是，黨內法規(guī)通過對國家機關中的黨組織、黨員的行為調整，間接引導、規(guī)范和保障國家事務的管理，繼而成為國家機構組織運行中一種隱形的規(guī)則體系。在黨政機構合署合并改革后，黨內法規(guī)對國家機構的影響將更為直接，甚至成為新機構組織運行的主要依據(jù)。比如紀檢機關和國家監(jiān)察機關合署辦公之后，同時履行黨的紀律檢查和國家監(jiān)察兩種職能，其職權源于黨章和憲法、監(jiān)察法，其具體履職依據(jù)則包括黨內紀檢法規(guī)和國家監(jiān)察法律法規(guī)。
倘若黨內法規(guī)和國家法律在合署合并的新機構組織運行中能兼容并蓄、形成合力，固然有利于提升機構工作效率、優(yōu)化職能配置，但黨規(guī)國法畢竟分屬不同的制度規(guī)范，有著不同的話語體系和邏輯結構，因此我們不得不考慮兩者存在沖突的可能。雖然理論上黨內法規(guī)不得逾越國家法律，黨規(guī)與國法沖突的內容應歸于無效，但在實際操作中，仍有可能發(fā)生黨內法規(guī)突破、甚至改變法律實踐的情形。例如我國法律規(guī)定行政機關實行首長負責制，但依照《中國共產黨黨組工作條例(試行)》，行政機關內的黨組實行集體領導制度，黨組的決策須經由投票，以相對多數(shù)決。在決策中，行政機關首長若直接行使決定權，無疑違反該條例的規(guī)定的議事決策機制，但若遵照黨組的議決程序，即便表決結果不符合首長的真實意思，首長仍應服從集體決定，將之對外轉化為個人和機關決定，進而在形式上符合首長負責制。顯然，黨內法規(guī)可通過另一種方式達成對既定法律制度的變遷，達成一種共生狀態(tài)。
第五個問題，黨政機構合署合并后的整體關系問題。職能相近的黨的工作機關與政府部門之間存在兩種基本關系，一是配合促進的關系，由黨組織協(xié)調、指導、協(xié)助政府部門的工作;二是監(jiān)督關系，由黨組織監(jiān)督政府部門的工作。例如，《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》第八條規(guī)定，統(tǒng)戰(zhàn)部要指導政府民族、宗教行政部門的工作，在對臺、港澳、外事、僑務等部門的工作上有支持配合的職責。又如，黨的政法委員會是黨委領導政法工作的職能部門，它在政法隊伍建設方面負有統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調、監(jiān)督檢查的職責，指導司法行政部門、法院、檢察院等多個國家機關的工作。
規(guī)范意義上，黨政機構的這層關系不隨機構合署合并而消滅，依舊存于新機構內部。一方面，黨的工作機關在與相關政府部門合署合并后，仍可能負有與其他黨政機關相關的工作任務，另一方面，新機構在行使法定公權力時，仍須以相應的行政主體名義進行，即原本的政府部門會在名義上予以保留。因此即便是對于合并設立的部門，黨的工作機關對與之合并的政府部門仍存在名義上的協(xié)調與監(jiān)督職能。
然而，機構整合勢必使原本職能相近的黨政機構關系更加緊密，但這種名義上仍存的關系在現(xiàn)實中會出現(xiàn)一些變化。合署合并打破了原本黨政機構組織和職權分明的界限，使黨的工作機關拉近與政府部門的距離，將黨政機構間的協(xié)調指導轉化為工作領域內的統(tǒng)籌、決策和執(zhí)行，因而黨的工作機關在促進政府部門工作層面會有所增強。但同時，黨的工作機關原本相對于政府部門的獨立性亦將消減，原本的外部監(jiān)督轉化為內部監(jiān)督，當一些領域采用一套人馬的方式加以整合組織和職權時，應有的監(jiān)督實際轉變?yōu)樽约罕O(jiān)督自己，黨政間的監(jiān)督與被監(jiān)督、決策與執(zhí)行的關系被淡化。當然，這種微妙的轉變也不可避免，機構整合使原本的外部關系內部化，原來需要通過一些跨部門機制來處理的問題，在改革后可以直接在內部消化處理。黨的工作機關在強化其協(xié)調指導能力的同時也可能削弱了自身的監(jiān)督力量，這似乎是改革可以取得成果需付出的代價。
第六個問題，合署系統(tǒng)中的黨政機構關系和領導機構的統(tǒng)合。合并設立的黨政機構完全合為一體，新的機構既是黨的工作機關，又是政府部門，不存在內部何為主次的問題。然而，合署不同于合并，合署的黨政機構沒有完全合為一個機構，黨政雙方在一些職能職責、內設機構、人員編制上保持相對的獨立，又因為系統(tǒng)內的大部分職能相似，絕大多數(shù)機構和人員是同一的，此時合署機構中的黨政雙方必定要有相互關系的劃分與協(xié)調，以明晰“名權責”的問題。
倘若黨政機構在建制、職能、人員配比等方面有一方遠超另一方，當由大機構統(tǒng)領小機構。此前一些地方推行的統(tǒng)戰(zhàn)部與宗教事務、民族事務局合署辦公，由于統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)籌領導統(tǒng)戰(zhàn)工作，一般由統(tǒng)戰(zhàn)部副職兼任政府民宗工作機構負責人，那么在主次關系上則以統(tǒng)戰(zhàn)部為主。但當黨政機構在建制規(guī)模上相當、職能交叉范圍大、機構人員數(shù)量接近時，黨政雙方究竟何為主何為次，抑或是平等的關系，便值得酌量。
另一個問題是機構內的領導機構統(tǒng)合問題。在機構合署合并前，政府部門的領導機構一般是黨組。黨組是黨在各種非黨組織領導機關中設立的領導機構，行政機關內普遍設立了黨組。黨的工作機關的領導機構則是部(廳、室)務會或者委員會。黨政機構的合署合并必須處理好各個機構內領導機構的統(tǒng)合問題。對于黨政合并設立的部門，一般應取消政府部門黨組的設置，因為合并后的機構既是黨的工作機關，又是政府部門，不符合黨組需要在非黨組織中設立這一基本條件。
但在合署辦公的黨政機構中，黨組設置與否則有待權衡。一方面，合署部門中的黨政雙方保持相對的獨立性，政府部門仍維系一定的機構建制，沒有完全轉化為黨組織，合署部門仍存在非黨組織的成分。按照黨章等的規(guī)定，這種情形下的政府部門是應當設立黨組的。另一方面，有些合署的黨政機構已近似于采用一套人馬的模式運行，在內設機構設置、人員編制及任用、工作部署等方面進行統(tǒng)一管理，作為核心的領導機構亦有統(tǒng)一的需要。當機構內出現(xiàn)多個平行的領導機構時，領導層之間能否達成協(xié)調一致就成為問題，一旦領導機構間相互掣肘，就可能導致系統(tǒng)工作不暢，甚至是合署機構的分裂。其次，政府部門和黨的工作機關同為執(zhí)行機關，講求工作效率，高效率的實現(xiàn)需要強有力和集中統(tǒng)一的領導力量及指揮鏈條，以更快更好地執(zhí)行工作任務，而多個領導機構必然會削弱決策和執(zhí)行效率。再者，就上下級關系而言，黨組受批準其成立的黨組織領導，黨的工作機關則受黨委領導，如果批準黨組成立的黨組織不是領導工作機關的黨委，就更不利于系統(tǒng)工作的有機整合。比如，1993年中央紀委與監(jiān)察部合署辦公后，監(jiān)察部黨組就相應地不再設立，中央紀委以監(jiān)察部的黨員領導成員進入常委會的方式，實現(xiàn)對監(jiān)察部的領導與融合。
第七個問題，黨政領導制度的協(xié)調問題。行政機關的領導制度是首長負責制，而黨組織的領導制度則是集體負責制。兩種負責制看似相互捍格，然而首長負責制包含了民主決策的內容，首長只擁有最后決定權，并不負有絕對的個人責任;行政副職亦變相分解了首長的權力。因此，具備民主性質的首長負責制，存在與黨組織集體負責制相融洽的空間，同時，從宏觀角度分析，作為黨政機構根本組織原則的民主集中制，兼具民主和集中兩種特性，或可將這兩種負責制囊括其中。當然，從微觀層面進行細究，集體負責制和首長負責制畢竟是兩種不同的制度形態(tài)，在具體工作中兩種制度仍有沖突的可能。黨政機構進行合署合并改革后，兩種領導制度的具體銜接問題便值得深入研究。
我注意到，黨的工作機關的領導制度與其他黨組織有些略微不同，這或許是統(tǒng)合黨政機構領導制度的一個突破口。此不同主要表現(xiàn)為決策方式與決策范圍的不同?！吨袊伯a黨地方委員會工作條例》第二十二條第三款、第二十三條第四款規(guī)定地方委員會全體會議、常委會會議可以投票方式來進行表決，贊成票過半數(shù)為通過?！饵h組工作條例(試行)》第二十七條亦有相同的規(guī)定。在票決制中，參與決策的人員一人一票，每票的權重相等，議案須達到規(guī)定的票數(shù)才能獲得通過。但《中國共產黨工作機關條例(試行)》并未規(guī)定此類表決機制，只有“領導班子集體研究決定”的表述。這種議決制的決策方式，并不追求以投票的方式達成合意，而是更注重通過協(xié)商討論的方式來作出決定。由于其程序缺乏明晰的規(guī)制，領導集體的一把手或主要領導成員在決定的形成過程中能發(fā)揮較大的影響力，甚至能夠左右結果的走向，將個人意見轉化為集體意志。從這個角度上講，議決制可能更易形成專斷。工作機關的集體領導制度實與黨委黨組有所差別，它的民主性較弱，集中性更強，工作機關的負責人可以發(fā)揮更強有力的領導作用。從這個意義上看，工作機關的領導制度更趨近于實踐中的首長負責制。
第八個問題，黨政合署合并機構的四重管轄關系。我國地方政府部門的上下級之間實行雙重管轄制度。一是屬地管轄，地方政府各工作部門受其所隸屬的人民政府領導，二是職能管轄，這些政府部門依法受上級政府主管部門的業(yè)務指導或領導。黨的工作機關的上下級關系同樣實行雙重管轄制度。一是屬地管轄，黨的工作機關受本級黨委領導，二是職能管轄，即受上級黨的工作機關管轄(但究竟是業(yè)務上的指導與被指導關系，抑或是領導關系，目前的黨內法規(guī)尚未對此做出清晰的界定)。
在機構合署合并之后，黨政兩套系統(tǒng)合二為一。黨政雙方的雙重管轄關系緊密相連，重合度高，雙重管轄變?yōu)樗闹毓茌牐碌臋C構需要統(tǒng)一面對四個上級單位的管轄，在上下級關系上出現(xiàn)四重管轄關系的局面。從形式上看，合署合并后的機構仍然屬于政府系統(tǒng)的一個部分，它的組織運行皆要依照政府組織法的有關規(guī)定，本級政府和上級主管部門依舊可以進行領導或業(yè)務指導。機構中的政府公職人員需要得到本級政府的授權與認可，當機構行使公權力作出不恰當?shù)男姓Q定時，本級政府也有權改變或撤銷之。另一方面，理論和規(guī)范上黨委只能決定新機構中的黨組織成員人選，黨委和上級工作機關只能撤銷新機構中不適當?shù)狞h務決定。
但原本的雙重管轄關系是否會因合署合并而發(fā)生實質性改變，還有待觀察?！吨袊伯a黨工作機關條例(試行)》第五條第二款規(guī)定，合并設立或者合署辦公仍由黨委主管?！爸鞴堋被蚴桥c“協(xié)管”“協(xié)助”相對的詞匯，是依管轄主次關系對相互關系進行的劃分，似與領導或業(yè)務指導、屬地管轄與職能管轄不存在概念上的沖突。然而，雖然“主管”的用詞并未排除法律所確定的“領導”關系，但該條例將“主管權”賦予黨委，政府等其他各方便勢必降格。那么，行政系統(tǒng)對于合署機構的權限可能就僅止于規(guī)范。
第九個問題，黨政合署合并機構與其他黨政機構的關系。黨政合署合并機構與其他機構的關系問題，主要是新機構與未合署合并的相關政府部門之間的關系問題。對改革后同級機構關系的處理，法律法規(guī)或黨內法規(guī)尚無特別規(guī)定，因而在規(guī)范意義層面，黨政合署合并機構與其他相關黨政機構的關系不變，主要還是協(xié)作配合的工作關系。形式上，黨政合署合并機構仍須按相應的名義、程序和有關法規(guī)，與其他工作機構展開工作對接。但這種同級關系在實質上有些許微妙的轉變：一方面，黨的工作機關憑借其與政府部門的整合，獲得了政府部門所掌控的公權力，職權中的法律強制力將使黨的工作機關在工作中變得更為強勢;相比其他黨組織，又變相提升了該黨的工作機關之地位，這未必有利于黨組織系統(tǒng)內權力的平衡。另一方面，政府部門憑借其與黨組織的整合，獲得黨組織的政治加持，黨委的主管又進一步提升該政府部門的政治地位，相比其他政府機構，該政府部門的地位與作用或更加吃重。
本輪黨政機構改革不同于以往單純的行政機構改革，其涉及范圍之廣、力度之大是后者無法比擬的。黨政機構合署合并是在現(xiàn)行黨政體制基礎上所做的鞏固與調整，在堅持黨的領導前提下，解決目前黨政機構運行中的冗雜與不適。同時應當注意到，堅持黨的領導不等于黨組織對所有國家事務管理包辦代替，黨的組織和運作必須符合國家法律和黨內法規(guī)的規(guī)定。機構改革務須注重國家機關的職能價值，辨明公權力的運行邏輯，在保障國家法律有效實施、國家機構正常運行的條件下精簡機構。而黨政機構合署合并也必須處理好黨的各類機構與國家機構之間的關系，平衡好政治與法治、效率與秩序的關系，確保改革推進與機構運行符合憲法法律。
我就說這么多，說得不對的請大家批評指正。謝謝!
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